Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 lutego 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący: SSO Ewa Ligoń-Krawczyk

Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Kocielnik

po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. w Warszawie

na rozprawie sprawy z powództwa Gminy L.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Edukacji i Nauki

o zapłatę

I.  oddala powództwo,

II.  ustala, że powód przegrał proces w 100% i pozostawia rozliczenie kosztów postępowania referendarzowi sądowemu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Sygn. akt I C 940/24

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 27 lutego 2025 r.

Pozwem z dnia 2 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Edukacji i Nauki, Gmina L. wniosła o zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki należności głównej w wysokości 250 679,37 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia następnego po dniu doręczenia pozwanemu odpisu pozwu do dnia zapłaty. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

Nadto, powódka – z ostrożności procesowej – wniosła o skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zgodności § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 4 lutego 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 276), w którym to w § 1 pkt 2 dokonano zmiany załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola. szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627), poprzez ograniczenie nauki języka mniejszości (...) realizowanej w formie dodatkowej z 3 godzin do 1 godziny tygodniowo, wyłącznie w odniesieniu do jednej mniejszości narodowej – mniejszości (...), bez zastosowania i wyjaśniania jakichkolwiek kryteriów doboru wyłącznie członków tej mniejszości z art. 2 TUE oraz art. 21 i art. 24 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W konsekwencji której wydano rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 10 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 352), w którym to w § 1 pkt 1 dokonano zmiany załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 2453), dodając po ust. 22, ust. 22a o następującym brzmieniu: 22a. Dla uczniów lub słuchaczy należących do mniejszości (...), dla których nauka języka mniejszości realizowana jest w formie dodatkowej nauki tego języka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wartość wagi: 1) P25 zmniejsza się o 0,034; 2) P26 zmniejsza się o 0,173; 3) P27 zmniejsza się o 0,224; co jednocześnie wpłynęło bezpośrednio na zmniejszenie środków finansowych przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego, w tym powódce, na prowadzenie zadań oświatowych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2022.

W uzasadnieniu pozwu powódka wskazała, iż podstawy swojego roszczenia upatruje w szkodzie wywołanej przez niezgodne z prawem działanie Skarbu Państwa Ministra Edukacji i Nauki, polegające na wydaniu rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 4 lutego 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 276), w którym to w § 1 pkt 2 dokonano zmiany załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627), poprzez ograniczenie nauki języka mniejszości (...) realizowanej w formie dodatkowej z 3 godzin do 1 godziny tygodniowo, począwszy od dnia 1 września 2022 r. Powódka wyjaśniła, że zgodnie z § 5 ust. 1 zmienianego rozporządzenia wymiar godzin nauki języka mniejszości lub języka regionalnego organizowanej w formach, o których mowa w § 4 ust. 1 (a zatem również nauki języka mniejszości w formie dodatkowej nauki języka - § 4 ust. 1 pkt 1) oraz nauki własnej historii i kultury określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Powódka zaznaczyła, że ograniczenie liczby godzin nauki języka mniejszości narodowej dotyczyło wyłącznie języka mniejszości (...), a w stosunku do pozostałych mniejszości nie dokonano takiego ograniczenia, a zatem obywatele polscy, a w tym konkretnym przypadku dzieci, należące do innych niż (...) mniejszości narodowych wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 823), nadal są uprawnieni do korzystania z nauki języka mniejszości realizowanej w formie dodatkowej nauki w wymiarze 3 godzin tygodniowo. Powódka dodała, że w § 1 pkt 2 kwestionowanego rozporządzenia dokonano tożsamego ograniczenia wymiaru tygodniowej liczby godzin nauki języka mniejszości (...) organizowanej w formie dodatkowej również w przypadku prowadzenia zajęć w międzyszkolnym zespole nauczania (§ 8 ust. 3 zmienianego rozporządzenia). Powódka podała kolejno, że w konsekwencji tych zmian wydano rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 10 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 352), w którym to w § 1 pkt 1 dokonano zmiany załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 2453), dodając po ust. 22, ust. 22a o następującym brzmieniu: 22a. Dla uczniów lub słuchaczy należących do mniejszości (...), dla których nauka języka mniejszości realizowana jest w formie dodatkowej nauki tego języka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wartość wagi: 1) P25 zmniejsza się o 0,034; 2) P26 zmniejsza się o 0,173; 3) P27 zmniejsza się o 0,224. Powódka zauważyła, że zmiana wartości wag dla nauczania języka mniejszości (...) została wprowadzona począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r. Wskazała, że wymienione wartości wag miały bezpośrednie przełożenie na wyliczenie części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego realizującej zadania oświatowe. Powódka zaznaczyła, że dokonane przez pozwanego zmiany w obu rozporządzeniach miały charakter dyskryminujący uczniów należących do mniejszości (...), z uwagi na ich przynależność do tej konkretnej mniejszości narodowej. W konsekwencji zastosowania tego dyskryminującego kryterium i zmian stosowanych wag P, które zwiększają finansowy standard A na realizację zadań szkolnych powódka w trakcie roku 2022 otrzymała zmniejszoną subwencje ogólną w części subwencji oświatowej. Powódka wyjaśniała, iż zmiany wprowadzone w opisanych rozporządzeniach w sposób bezpośredni naruszyły standardy ochrony praw obywateli polskich należących do mniejszości narodowych, w tym w zakresie przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.) - art. 2 oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) - art. 21 oraz art. 24 ust. 2. Dokonując wyliczenia szkody powódka m.in. wskazała, że dyskryminująca niemiecką mniejszość narodową zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, polegająca na ograniczeniu tygodniowego wymiaru liczby godzin nauczania w formie dodatkowej języka mniejszości narodowej (...) oraz będąca jej wynikiem zmiana wartości wag przeliczeniowych P (P25,P26 oraz P27) dla języka tej mniejszości doprowadziła do zmniejszenia subwencji oświatowej przysługującej powodowi w roku 2022 (na realizację zadań oświatowych, w tym związanych z tymi dedykowanymi dla (...) mniejszości narodowej) o łączną kwotę 250 679,37 zł. Dodała przy tym, iż subwencja oświatowa stanowi część subwencji ogólnej przeznaczonej na dofinansowanie w części realizacji przez powódkę szeroko rozumianych zadań oświatowych, w tym również związanych z utrzymaniem szkół oraz organizacją prowadzonych w nich zadań oświatowych, a w związku z opisywaną niezgodną z przepisami pierwotnymi prawa Unii Europejskiej zmianą rozporządzeń powódka zrealizowała zadania oświatowe m.in. z użyciem zwiększonych środków własnych. W dalszej kolejności powódka wskazała, że ograniczenie tygodniowej liczby godzin nauczania języka mniejszości prowadzonej w formie dodatkowej nauki z 3 do 1 godziny wyłącznie w odniesieniu do jednej mniejszości narodowej (mniejszości (...)), jak również będące konsekwencją powyższego ograniczenia zmniejszenie wag przeliczeniowych mających wpływ na wysokość subwencji oświatowej w roku 2022 stanowiło niezgodne z prawem działanie legislacyjne Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Edukacji i Nauki wykonującego władzę publiczną. Zaakcentowała, że swoje powództwo opiera na niezgodności wprowadzonych do rozporządzeń zmian z prawem Unii Europejskiej podając, że zmiany te stoją w sprzeczności z podstawowymi wartościami na których opiera się Unia Europejska, wymienionymi w art. 2 TUE, zwłaszcza w zakresie poszanowania praw mniejszości narodowych oraz zakazu dyskryminacji członków tej mniejszości podczas stanowienia oraz stosowania prawa. Powódka podkreśliła, że zastosowane ograniczenia należy uznać również za niegodne z wyrażonym w art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych zakazem dyskryminacji ze względu na przynależności do mniejszości narodowej. Podała, że w niniejszym przypadku opisana dyskryminacja dotyczy dzieci należących do (...) mniejszości narodowej. Ograniczanie dzieciom należącym do jednej mniejszości narodowej możliwości nauki języka tej mniejszości, nie stanowi działania uwzględniającego najlepszy ich interes, a tym samym jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 2 Karty Praw Podstawowych. Ponadto, stwierdziła, że dzieci należące do mniejszości (...) nie są traktowane w świetle powyższych rozporządzeń w sposób równorzędny z uczniami należącymi do innych mniejszości narodowych. Powódka zaznaczyła nadto, że dokonując zmian w opisywanych rozporządzeniach Minister Edukacji i Nauki dodatkowo w żaden sposób nie uzasadnił doboru wyłącznie członków jednej mniejszości narodowej do ograniczenia ilości godzin dodatkowej nauki języka mniejszości. Nie istnieją żadne obiektywne przesłanki z uwagi na które, ograniczenie wyłącznie tygodniowego wymiaru godzin nauki języka mniejszości (...) byłoby uzasadnione. Brak takich uzasadnionych kryteriów doboru prowadzi do wniosku, iż doszło do dowolnego różnego traktowania członków mniejszości narodowych zamieszkujących Rzeczpospolitą Polską. Członkowie mniejszości (...), a właściwie dzieci należące do tej mniejszości narodowej, zostali w świetle tej regulacji potraktowani w sposób mniej korzystny niż członkowie innych mniejszości narodowych, dzieci które mogły korzystać z dotychczasowej ilości godzin dodatkowej nauki języka mniejszości, której są członkami. Powódka zauważyła, że przepisy regulujące odpowiedzialność Skarbu Państwa za bezprawne działanie, w tym również działanie polegające na bezprawiu legislacyjnym, odnoszą się również do niezgodności działalności Skarbu Państwa z prawem Unii Europejskiej. Wprawdzie przepisy prawa unijnego nie formułują wprost zasady odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkodę wyrządzoną wskutek naruszenia prawa Unii Europejskiej przez jego organy, jednakże zasada ta wynika z kluczowych zasad prawa Unii Europejskiej, takich jak zasada lojalności, efektywności, skuteczności i rozważności. Podkreśliła, że z poglądów wyrażonych w judykaturze wywieść należy, iż do oceny roszczenia o odszkodowanie za niezgodne z prawem pierwotnym Unii Europejskiej bezprawie legislacyjne powinny znaleźć zastosowanie normy prawa UE oraz przepisy prawa krajowego, o ile nie są mniej korzystne, niż przepisy unijne. O ile zastosowanie mogą zatem znaleźć art. 417 i następne k.c.., wskazujące, iż przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę jest po pierwsze bezprawność działania organu, po wtóre istnienie szkody oraz ostatecznie związek przyczynowy pomiędzy bezprawnością, a powstałą szkodą (które to przesłanki pokrywają się zasadniczo z przesłankami wskazanymi przez Trybunał Sprawiedliwości), to w myśl zasad porządku prawnego UE nie znajdzie zastosowania art. 417 ^{( 1)} § 1 k.c., z którego wynika wymóg uzyskania tzw. prejudykatu, jeśli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego. Z ostrożności procesowej – jeśli Sąd uznałby, iż stanowisko o możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 417 k.c., nie zaś art. 417 ^{( 1)} § 1 k.c. jest nieuzasadnione – powódka zwróciła uwagę na prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym nawet przyjmując, iż podstawą dochodzenia roszczeń powinien być art. 417 ^{( 1)} § 1 k.c.., to w przypadku niezgodności aktu normatywnego z prawem unijnym, w tym prawem pierwotnym, wynikający z art. 417 ^{( 1)} § 1 k.c. wymóg uzyskania prejudykatu nie obowiązuje, gdyż norma ta nie obejmuje przypadków, w których roszczenie odszkodowawcze bazuje na zarzucie niezgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej. Ponadto powódka zauważyła, że skoro prejudykat TS nie jest wymagany na poziomie unijnym jako przesłanka warunkująca dochodzenie odpowiedzialności od państwa, tym bardziej prejudykat wydany przez organ krajowy nie może być koniecznym warunkiem uruchomienia postępowania w sprawie odszkodowawczej, przewidzianym w prawie krajowym. W konsekwencji powódka stwierdziła, że to sąd polski rozpoznający sprawę o odszkodowanie na podstawie tego przepisu samodzielnie jako kwestię wstępną może ocenić, czy w danym przypadku zachodzi niezgodność polskiej ustawy, rozporządzenia czy aktu prawa miejscowego z prawem UE, a nie jest w takim przypadku konieczne odrębne i wcześniejsze orzeczenie innego organu stwierdzające tę niezgodność. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TSUE, który przyznaje sądom krajowym prawo do samodzielnej oceny czy dane zachowanie organu państwa członkowskiego (w tym również wydanie aktu normatywnego niezgodnego z prawem pierwotnym Unii) doprowadziło do naruszenia prawa unijnego. Końcowo powódka – odnosząc się do przepisów prawa krajowego – podała, że rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 4 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (rozporządzenie z dnia 4 lutego 2022 r.) zostało wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wskazała przy tym, że zgodnie z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Podniosła, że przedmiotowy przepis Konstytucji wskazuje, że w celu przyznania określonemu organowi upoważnienia do wydania rozporządzenia niezbędne jest zawarcie w ustawie normy kompetencyjnej, przy czym upoważnienie winno mieć charakter szczegółowy. Zauważyła przy tym, że przepisy rozporządzenia z dnia 4 lutego 2022 r. wykraczają poza materię upoważnienia i stanowią ograniczenie konstytucyjnego prawa, które nie znajduje podstawy w ustawie będącej źródłem dla jego wydania – w szczególności w art. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (pozew – k. 3-17).

W odpowiedzi na pozew pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. (data stempla pocztowego) pozwany wniósł o odrzucenie pozwu, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku – o oddalenie powództwa w całości. Wniósł także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej według norm prawem przepisanych, wraz z odsetkami, o których mowa w art. 98 § 1 ¹ k.p.c.

W uzasadnieniu pozwany zakwestionował procesową dopuszczalność powództwa, którego przedmiotem miałoby być zagadnienie prawidłowości ustalenia subwencji ogólnej (jej części oświatowej) dla danej jednostki samorządu terytorialnego i żądanie przyznania z tego tytułu dodatkowych środków. Zaznaczył, że ustalenie wysokości subwencji i jej wypłata następuje w ramach stosunku administracyjnoprawnego, na podstawie czynności materialno-technicznej jednego organu administracji państwowej względem innego organu administracji publicznej. Kontrola tych czynności, również w aspekcie ich zgodności z prawem europejskim, międzynarodowym, konstytucyjnym, może być przeprowadzana wyłącznie przez powołane do tego sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP). Pozwany zaakcentował, że nazwanie tej niewypłaconej części subwencji mianem „odszkodowania" i powołanie regulacji z art. 417-417 ¹ k.c. nie zmienia istoty sprawy - jej przedmiotem pozostaje kwota należności jaka miała przypaść podmiotowi publicznoprawnemu w ramach redystrybucji środków budżetowych, obliczona przez powódkę w sposób w jaki wyliczane są należności z tytułu subwencji. Kolejno, pozwany podkreślił, że szkoda, na którą powołuje się powódka, nie wynika z niezgodności aktu normatywnego z prawem, ale z braku podjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego działań, w przewidzianym do tego trybie sądowo-administracyjnym, zmierzających do uzyskania przez nią subwencji ustalonej z pomięciem kryteriów, które uważa za niedopuszczalne w świetle nadrzędnych przepisów prawa. Ostatecznie – w tej części uzasadnienia – pozwany zaznaczył, że stronie powodowej nie przysługuje cywilnoprawne roszczenie o wypłatę (uzupełnienie) subwencji oświatowej do Skarbu Państwa, a skoro brak jest też przepisu prawa jednoznacznie kierującego sprawę niniejszą na drogę postępowania przed sądem powszechnym to sprawa niniejsza nie należy do drogi sądowej także w znaczeniu formalnym. Wskazał, że powódka nie zaprezentowała żadnych twierdzeń i dowodów, które nie mogłyby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w toku postępowania sądowo administracyjnego w przedmiocie skargi na ustalenie wysokości subwencji. W szczególności, poza (wyczerpującą kwotę odszkodowania) należnością z tytułu subwencji powódka nie dochodzi zapłaty z tytułu uszczerbków jakie miałyby powstać w majątku powódki w związku z wydaniem kwestionowanego rozporządzenia. Pozwany wskazał więc, że przedmiotem sprawy jest jedynie kwota subwencji, jaka według powódki powinna była jej zostać przyznana i wypłacona według uprzednio obowiązującego algorytmu, a rozpoznanie tego rodzaju twierdzeń i żądań powierzono sądom administracyjnym. Ponad to, pozwany zaakcentował, że nie kwestionuje twierdzeń faktycznych przedstawionych w pozwie i stwierdzonych załączonymi do niego dokumentami urzędowymi, a spór w sprawie niniejszej ma charakter prawny. Następnie pozwany zauważył, że stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem wspólnoty państwowej a organem wspólnoty samorządowej nie przekształca się w stosunek cywilnoprawny tylko dlatego, że jednostka samorządu terytorialnego występuje na drogę procesu cywilnego powołując się na przepisy prawa prywatnego. Ten stosunek cywilnoprawny nie istnieje również równolegle ze stosunkiem administracyjnoprawnym i nie powstaje również w następstwie wadliwych działań w obrębie tego stosunku, które mogą i powinny zostać skorygowane w ramach tej relacji publicznoprawnej. Podkreślił, że w szczególności podstawą do nawiązania tego rodzaju stosunku cywilnoprawnego nie mogą być przepisy art. 77 Konstytucji RP oraz art. 417 i 417 ¹ k.c., bowiem adresatem tych norm nie są podmioty prawa publicznego. Następnie pozwany wskazał, że niezależnie od niedopuszczalności rozpoznania żądania powódki na drodze procesu cywilnego, jak również bez względu na brak prywatnoprawnych podstaw do jego uwzględnienia w sprawie nie zostały również wykazane przesłanki odszkodowania. Pozwany zaznaczył, że uwadze powódki wydaje się uchodzić fakt, że zmniejszenie subwencji było konsekwencją zmniejszenia zadań publicznych. Dodał, że powódka w sposób nieuzasadniony porównuje swoją sytuację, w której wprawdzie otrzymuje stosunkowo niższą subwencję ale za niższy wymiar świadczeń na rzecz członków wspólnoty, z sytuacją jednostek samorządowych, które otrzymują wyższą subwencję, ale za świadczenia w większym wymiarze. Nie można zatem mówić o nierównym, dyskryminującym traktowaniu, skoro wymiar zadań poszczególnych samorządów jest odmiennie ukształtowany. Zauważył przy tym, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia jest problem dopuszczalności zróżnicowania sytuacji osób należących do różnych mniejszości narodowych, skoro z powództwem występuje podmiot, który do żadnej z tych mniejszości nie należy i którego sytuacja finansowa, kształtowana jest tak samo jak sytuacja innych jednostek samorządu terytorialnego - stosownie do wymiaru realizowanych zadań. Pozwany stwierdził, iż powódce nie przysługuje legitymacja czynna w zakresie dochodzenia roszczeń związanych z rozporządzeniem z 4 lutego 2022 r., ograniczającym ilość dodatkowych zajęć z języka (...), gdyż roszczeń związanych z ewentualną dyskryminacją mogliby dochodzić jedynie uczniowie, którzy z tych zajęć zamierzali korzystać. W dalszej kolejności pozwany wskazał, że kwestionowany akt prawny poprzez samo jego wydanie nie wyrządzał powódce szkody – nie kształtowało i nie determinowało sytuacji powódki, a jego ewentualna wadliwość powinna zostać uwzględniona w toku stosowania prawa i kontroli jego zastosowania. Pozwany podkreślił więc, że wydanie tego aktu prawnego nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, które w postaci pisma Ministra Finansów z 16 lutego 2022 r. Ostatecznie pozwany zaakcentował, że strona powodowa podejmując decyzję o nieskarżeniu czynności Ministra Finansów, nie może żądać obecnie od sądu powszechnego, przesłankowego rozstrzygania o sprawie administracyjnej, której rozstrzygnięcie należało do sądu administracyjnego (odpowiedź na pozew wraz z wnioskiem o odrzucenie pozwu – k. 114-124).

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r. tut. Sąd odrzucił pozew podzielając w całości argumentację pozwanego zawartą w odpowiedzi na pozew (postanowienie z dnia 21 grudnia 2023 r. – k. 210).

W rezultacie rozpoznania zażalenia powódki z dnia 10 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) Sąd Apelacyjny w Warszawie orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2024 r. m.in. zmienił zaskarżone postanowienie w całości w ten sposób, że oddalił wniosek o odrzucenie pozwu (zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2023 r. – k. 217-228; odpowiedź na zażalenie – k. 239-241; replika powoda na odpowiedź na zażalenie – k. 243-245; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2024 r., sygn. akt V ACz 253/24).

W piśmie z dnia 29 października 2024 r. (data stempla pocztowego) pozwany wskazał na brak wymaganego przez art. 417 ¹ § 1 k.c. prejudykatu wydanego we właściwym uprzednim postępowaniu stwierdzającego niezgodność z Konstytucją, z ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 10 lutego 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (pismo procesowe strony pozwanej – k. 277-281v).

W odpowiedzi na powyższy zarzut powódka, w piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. (data stempla pocztowego), podniosła, że niezgodność z prawem unijnym rozporządzenia z dnia 4 lutego 2022 r. i rozporządzenia z dnia 10 lutego 2022 r. podlega kognicji tutejszego Sądu bez konieczności uzyskiwania prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (pismo procesowe strony powodowej – k. 283-290).

Tak sformułowane stanowiska procesowe stron nie uległy zmianie do czasu zamknięcia rozprawy w dniu 28 stycznia 2025 r., podczas której strona powodowa oświadczyła, iż od dnia 1 września 2024 r. pozwany wycofał się z dyskryminującej zmiany. Postanowieniem wydanym przed zamknięciem rozprawy Sąd oddalił wniosek pełnomocnika powoda o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE (protokół z rozprawy z dnia 28 stycznia 2025 r. – k. 338-339).

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Gmina L. jako jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania związane
z edukacją publiczną i realizacją zadań oświatowych, w tym poprzez prowadzenie szkół publicznych. W prowadzonych przez Gminę L. szkołach i placówkach zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230), umożliwia się uczniom podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej, językowej i religijnej, a w szczególności naukę języka oraz własnej historii i kultury. Zadania realizowane przez Gminę są finansowane ze źródeł wskazanych w przepisach prawa, w tym subwencji ogólnej (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2022 r. poz. 2267, zwanej dalej „ustawą o dochodach j.s.t.”).

Subwencja ogólna składa się m.in. z części oświatowej (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o dochodach j.s.t.). Sposób podziału subwencji ogólnej w części oświatowej jest określany przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania w drodze rozporządzenia określającego sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach j.s.t.). Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2597, zwanej dalej „ustawą (...) , art. 28 ust. 7 ustawy o dochodach j.s.t.), prowadzonej przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W systemie informacji oświatowej (baza danych (...)) zamieszcza się zbiory danych dotyczące szkół, uczniów i nauczycieli, w tym dane dziedzinowe uczniów związane z nauką w szkole dotyczące uczestniczenia w nauce języka mniejszości narodowej, etnicznej lub języka regionalnego, z określeniem nazwy tego języka (art. 4 ust. 1 art. 14 pkt 16 ustawy (...)).

Na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych (...) zawartych w zbiorach danych szkół i placówek oświatowych, zbiorach danych innych jednostek wykonujących zadania z zakresu oświaty, zbiorach danych uczniów oraz zbiorach danych nauczycieli, według stanu na dzień 30 września są sporządzane zestawienia zawierające dane dotyczące liczby uczniów i liczby etatów nauczycieli, niezbędne do dokonania podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o (...)).

(okoliczności bezsporne)

Pismem z dnia 14 października 2021 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, nr (...) poinformował Gminę L. o planowanej na rok 2022 subwencji ogólnej w kwocie 10 528 969,00 zł, w tym części oświatowej w wysokości 9 568 634,00 zł.

(dowód: pismo z dnia 14 października 2021 r. w sprawie (...) – k. 28-31; załącznik do pisma nr (...) – k. 32; kalkulacja – 32v)

W dniu 1 września 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki
z dnia 4 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 276). W § 1 pkt 1 w/w rozporządzenia zmieniono § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (Dz. U. poz. 1627), a w § 1 pkt 2 załącznik nr 3 do tego rozporządzenia. Obie zmiany polegały na ograniczeniu wymiaru tygodniowej liczby godzin nauki języka mniejszości (...) z 3 godzin do 1 godziny tygodniowo realizowanej
w formie dodatkowej, w tym również w przypadku prowadzenia zajęć w międzyszkolnym zespole nauczania.

(fakty powszechnie znane)

W konsekwencji tych zmian wydano rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 10 lutego 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 352),
którym zmieniono załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 (Dz. U. poz. 2453), dodając po ust. 22, ust. 22a
w brzmieniu: „Dla uczniów lub słuchaczy należących do mniejszości (...), dla których nauka języka mniejszości realizowana jest w formie dodatkowej nauki tego języka zgodnie
z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty, wartość wagi:

1)  P25 zmniejsza się o 0,034;

2)  P26 zmniejsza się o 0,173;

3)  P27 zmniejsza się o 0,224.”.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1,
w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 począwszy od stycznia 2022 r. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 11 lutego 2022 r.

Zmiana wartości wag dla nauczania języka mniejszości (...) została wprowadzona począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r.

(fakty powszechnie znane)

W następstwie wydanych rozporządzeń zmieniających Minister Finansów pismem
z dnia 16 lutego 2022 r., nr (...), poinformował Gminę L. o zmianach wysokości subwencji ogólnej w roku 2022. Zgodnie z informacją subwencja ogólna miała wynosić 10 244 640,00 zł, w tym części oświatowej w wysokości 9 284 305,00 zł.

(dowód: pismo z dnia 16 lutego 2022 r. w sprawie (...) – k. 34-36v; załącznik do pisma nr (...) – k. 37; kalkulacja – k. 38)

Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. Minister Edukacji i Nauki, nr (...) (...) poinformował Gminę L. o sporządzeniu metryczki subwencji oświatowej w oparciu o dane zawarte w systemie informacji oświatowej (baza danych (...)) zawierającej informacje o wyliczeniu subwencji oświatowej dla Gminy, jak również wykazu szkół i placówek prowadzonych i rejestrowanych przez Gminę L. oraz zestawienia dotyczące zatrudnionych przez Gminę nauczycieli. Metryczka subwencji oświatowej 2022 określała szczegółowe wyliczenia subwencji oświatowej, w tym w zakresie zadań szkolnych (...). Jednocześnie metryczka zawierała określenie finansowego standardu A podziału subwencji w wysokości 6081,3219 zł oraz wskaźnik korygujący Di dla Gminy – 1,1112686454. Subwencja oświatowa w roku 2022 była wyliczana z uwzględnieniem 337 uczniów należących do mniejszości (...), dla których nauka języka mniejszości była realizowana w formie dodatkowej nauki tego języka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

(dowód: pismo z dnia 18 lutego 2022 r., nr (...) (...) – k. 40-45; metryczka subwencji oświatowej 2022 – k. 47-48)

Następnie pismem z dnia 14 czerwca 2022 r., nr (...) Minister Finansów poinformował Gminę L. o zwiększeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 w związku z realizacją podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli od 1 maja 2022 r. Kwota zwiększenia subwencji oświatowej została przedstawiona w Kalkulacji podziału środków na podwyżki nauczycieli od 1 maja 2022 r. (udostępnionej przez bazę danych (...))
i wynosiła 189,0953 zł na ucznia. Wyliczenie zostało oparte na znowelizowanym, w tym w zakresie zmiany wag P25, P26 oraz P27, rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022.

(dowód: pismo z dnia 14 czerwca 2022 r., nr (...) – k. 50; kalkulacja podziału środków na podwyżki dla nauczycieli od dnia 1 maja 2022 r. – k. 51-52)

Kolejnym pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr (...) Minister Finansów poinformował Gminę L. o zwiększeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2022 w związku ze zmianami w zakresie średniego wynagrodzenia dotychczasowych nauczycieli stażystów i nauczycieli kontraktowych od 1 września 2022 r. Kwota zwiększenia subwencji oświatowej została przedstawiona w Kalkulacji podziału środków na podwyżki nauczycieli stażystów i nauczycieli kontraktowych (udostępnioną przez bazę danych (...))
i wynosiła 28,4164 zł na ucznia. Wyliczenie zostało oparte na znowelizowanym, w tym w zakresie zmiany wag P25, P26 oraz P27 rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022.

(dowód: pismo z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr (...) – k. 54; kalkulacja podziału środków na podwyżki dla nauczycieli stażystów i nauczycieli kontraktowych – k. 55-56)

W bazie danych (...) w roku 2022 dla szkół i placówek oświatowych finansowanych przez Gminę L. znajdowały się trzy szkoły podstawowe, w których języka (...) w formie dodatkowej uczyło się łącznie 337 uczniów należących do (...) mniejszości narodowej.

(dowód: wykaz szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez (...) baza danych (...), stan na 30IX/10X 2021/2022 – k. 58-62; liczba uczniów/wychowanków przeliczanych daną wagą – k. 62v;, zestawienie etatów nauczycieli objętych subwencją oświatową - baza danych (...), stan na 30IX/10X 2021/2022 – k. 66-66v)

Zgodnie z planem wydatków budżetowych na rok 2022 wydatki Gminy L. na dział oświata i wychowanie (801) miały wynosić 13 240 985,00 zł – plan, w tym 13 233 985,00 zł – wydatki bieżące. Natomiast w planie dochodów budżetowych na rok 2022 w dziale 758, rozdział 75801 przewidziano część oświatową subwencji ogólnej w wysokości 9 568 634,00 zł, a zatem zgodną z planowaną kwotą wskazaną w załączniku do pisma Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 14 października 2021 r.

(dowód: uchwała nr (...) Rady Miejskiej w L. z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2022 r. – k. 68-69; załącznik nr 1 – dochody budżetu Gminy L. na 2022 r. – k. 69v-74; załącznik nr 2 – wydatki budżetu Gminy L. na 2022 r. – k. 74v-76)

Z wykonania budżetu w roku 2022 wynika, że wydatki na oświatę i wychowanie zostały wykonane w kwocie 13 312 872,71 zł, natomiast część oświatowa subwencji ogólnej w całym roku 2022 (uwzględniając następujące w trakcie roku 2022 podwyżki nauczycieli z maja 2022 r. oraz nauczycieli kontraktowych i nauczycieli stażystów z września 2022 r., jak również dodatkowe środki na zatrudnienie nauczycieli pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych – kwoty korygujące) wyniosła 9 753 448,00 zł.

Gmina L. zrealizowała zadania oświatowe z użyciem przyznanych subwencji oraz zwiększonych środków własnych.

(okoliczność bezsporna oraz dowód: sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych – okres sprawozdawczy IV kwartały 2022 r. – k. 78-83; sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych – okres sprawozdawczy IV kwartały 2022 r. – k. 85))

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie faktów powszechnie znanych, a także okoliczności bezspornych pomiędzy stronami niniejszego postępowania posiłkując się powołanymi wyżej dowodami z dokumentów uznanymi przez Sąd za mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w myśl art. 227 k.p.c. Treść tych dokumentów nie budziła wątpliwości Sądu co do ich autentyczności jak i wiarygodności. Prawdziwość dokumentów nie była też kwestionowana przez strony.

Sąd pominął pozostałe dowody z dokumentów lub kopii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a nie wskazanych powyżej, jako niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie i podlegało oddaleniu w całości.

W sprawie niniejszej powodowa Gmina domagała się zasądzenia od Skarbu Państwa – Ministra Edukacji i Nauki odszkodowania w kwocie 250 679,37 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia następnego po dniu doręczenia pozwanemu odpisu pozwu do dnia zapłaty. Podstawy żądania pozwu powódka upatrywała w wydaniu, jej zdaniem, dyskryminującego przedstawicieli mniejszości narodowej i jednostek samorządu terytorialnego, rozporządzenia z 4 lutego 2022 r. – zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, a także rozporządzenia z 10 lutego 2022 r. w sprawie podziału subwencji – zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2002.

Analizując tak sformułowane roszczenie pozwu Sąd przyjął, iż jego podstawą prawną jest art. 417 ¹ § 1 k.c., który stanowi lex specialis względem art. 417 k.c. i poświęcony jest szczególnym przypadkom wyrządzenia szkody przy wykonywaniu władzy publicznej.

Zgodnie z art. 417 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (§ 1). Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. (§ 2)

W myśl natomiast regulacji art. 417 ¹ § 1 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

W świetle powyższego stwierdzić należało, iż w niniejszej sprawie dla stwierdzenia odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego na podstawie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 417 ¹ § 1 k.c., konieczne było ustalenie kumulatywnego istnienia przesłanek w postaci: niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą stwierdzonej za pomocą prejudykatu, szkody spowodowanej wydanym aktem oraz istnienie adekwatnego związku przyczynowego między wydaniem aktu a tą szkodą.

Przechodząc więc do meritum sprawy zdaniem Sądu podział środków budżetowych pomiędzy poszczególne jednostki sektora finansów publicznych jest sprawą wewnętrzną państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a w konsekwencji w sprawie niniejszej – wbrew twierdzeniom strony powodowej – brak było podstaw zarówno do kierowania pytań prejudycjalnych dotyczących tego rodzaju aktów do TSUE, jak również do odstąpienia od przewidzianego w art. 417 ¹ § 1 k.c. wymogu prejudykatu.

Jednocześnie wbrew stanowisku strony powodowej w ocenie Sądu nie mógł on samodzielnie stwierdzić wadliwości ani rozporządzenia z dnia 4 lutego 2022 r., ani rozporządzenia z dnia 10 lutego 2022 r., bowiem w przypadku odpowiedzialności z tytułu tzw. bezprawia normatywnego (art. 417 ¹ § 1 k.c.) naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Do wydawania orzeczeń mających charakter tzw. przedsądu powołany jest zaś Trybunał Konstytucyjny, który zgodnie z art. 188 Konstytucji orzeka m.in. w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r., I ACa 2286/15, (...) numer (...)). Nie może przy tym umknąć uwadze, że przywołane stanowisko jest jednolicie prezentowane nie tylko w orzecznictwie, ale także w doktrynie prawa cywilnego. Argumenty powódki, które mają przemawiać za odstąpieniem od dotychczasowego, ugruntowanego i powszechnie przyjętego sposobu wykładni art. 417 ¹ § 1 k.c., nie są natomiast przekonujące.

Przede wszystkim już sama wykładnia literalna wspomnianego przepisu uzasadnia wniosek, że przesłanką odszkodowawczą jest wydanie stosownego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Ustawodawca nie bez powodu w art. 417 ¹ § 1 k.c. użył sformułowania „we właściwym postępowaniu”. Gdyby przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej miało być wyłącznie stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego przez Sąd cywilny rozpoznający pozew odszkodowawczy, to zastosowanie powyższego sformułowania byłoby zbyteczne, zaś art. 417 ¹ § 1 k.c. miałby następującą treść: „ jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”. Tym samym wykładnia wskazanego przepisu, która pomija wymóg konieczności stwierdzenia sprzeczności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą „we właściwym postępowaniu” jest wykładnią contra legem.

Wykładnią contra legem byłaby również wykładnia przyjmująca, że „właściwym postępowaniem” w rozumieniu powyższego przepisu jest postępowanie przed Sądem rozpoznającym powództwo odszkodowawcze. Taka wykładnia pomijałaby bowiem art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP, który reguluje właściwość Trybunału Konstytucyjnego w tych właśnie sprawach. Tutaj należy wyjaśnić, że kompetencja Sądów powszechnych do badania zgodności z Konstytucją RP aktów prawnych niższego rzędu (w tym ustaw i rozporządzeń) - tzw. rozproszona kontrola konstytucyjności – jest czymś innym aniżeli stwierdzenie niezgodności tych aktów normatywnych z Konstytucją RP „we właściwym postępowaniu” w rozumieniu art. 417 ¹ § 1 k.c. Mianowicie Sąd powszechny może stwierdzić sprzeczność z Konstytucją przepisu ustawy lub rozporządzenia i wobec tego odstąpić od jego zastosowania w określonej sprawie, ale takie rozstrzygnięcie ma skutki prawne ograniczone do konkretnie rozpoznawanej sprawy. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ma charakter przesłankowy dla rozstrzygnięcia w sprawie, zaś to rozstrzygnięcie ma moc wiążącą wynikającą z art. 365 § 1 k.p.c. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma skutek erga omnes powodujący powszechne uchylenie mocy wiążącej określonego przepisu w zakresie wynikającym z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że zarówno Sądy powszechne, jak i Trybunał Konstytucyjny są upoważnione do kontroli zgodności z Konstytucją RP ustaw i rozporządzeń, niemniej jednak zakres tych kompetencji i skutków rozstrzygnięć jest od siebie różny. Wobec tego nie tylko zasady wykładni literalnej, ale także zasady wykładni funkcjonalnej skłaniają do wniosku, że przez „właściwe postępowanie” w rozumieniu art. 417 ¹ § 1 k.c. należy rozumieć wyłącznie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie również postępowanie przed danym Sądem powszechnym.

W końcu przedstawiony sposób wykładni art. 417 ¹ § 1 k.c. jest zgodny także z regułami wykładni systemowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że podobnie jak przepis ten wymaga stwierdzenia sprzeczności aktu normatywnego z aktami prawnymi wyższego rzędu „we właściwym postepowaniu”, tak analogiczne regulacje zawierają art. 417 ¹ § 2 i 3 k.c. Przepisy te wymagają stwierdzenia sprzeczności z prawem wydania albo niewydania orzeczenia lub decyzji „we właściwym postępowaniu”. W każdym wypadku chodzi o osobne, szczegółowo uregulowane postępowanie, nie zaś postępowanie przed Sądem rozpoznającym roszczenie odszkodowawcze. Tym samym zwrot dotyczący „stwierdzenia niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu” ma analogiczne znaczenie w przepisach art. 417 ¹ § 1 k.c., art. 417 ¹ § 2 k.c. i art. 417 ¹ § 3 k.c. Potwierdzeniem prawidłowości takiego rozumienia analizowanego zwrotu jest brzmienie art. 417 ¹ § 4 k.c., który przewiduje, że „jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Tym samym zamysł ustawodawcy, który uchwalił wszystkie jednostki redakcyjne art. 417 ¹ k.c. jest oczywisty i klarowny – niezgodność z prawem zachowania organu władzy publicznej jest stwierdzana bezpośrednio w procesie odszkodowawczym przez Sąd rozpoznający powództwo odszkodowawcze tylko w sytuacji przewidzianej w art. 417 ¹ § 4 k.c., natomiast w przypadkach uregulowanych w art. 417 ¹ § 1, 2 i 3 k.c. oceny tej nie dokonuje Sąd, lecz jest ona dokonywana „we właściwym postępowaniu”.

Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że dochodząc odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej rozporządzeniami z dnia 4 lutego 2022 r. oraz z dnia 10 lutego 2022 r. powódka winna była legitymować się prejudykatem w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność tychże rozporządzeń z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Powódka natomiast nie wykazała by takim prejudykatem dysponowała lub by bezskutecznie starała się go uzyskać.

Brak spełnienia przesłanki niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą stwierdzonej za pomocą prejudykatu przesądził o bezprzedmiotowości badania pozostałych przesłanek roszczenia odszkodowawczego wynikającego z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 417 ¹ § 1 k.c. skoro wiadomym już jest, że składowe przesądzające o zasadności żądania pozwu nie zostały spełnione kumulatywnie. To też stanowiło podstawę oddalenia wywiedzionego przez Gminę L. powództwa.

Nie można jednak stracić z pola widzenia, że powódka z omawianym roszczeniem odszkodowawczym wystąpiła w imieniu własnym, jako jednostka samorządu terytorialnego. Z uwagi na cel świadczenia z tytułu subwencji oświatowej i ograniczenia prawne w zakresie możliwości jej przeznaczenia – wyłącznie na realizację zadań oświatowych, brak otrzymania tej subwencji w należytej wysokości i brak jej wydatkowania na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych uczniów szkół publicznych, może świadczyć jedynie o szkodzie o charakterze niemajątkowym i to nie po stronie powódki, lecz adresatów tych działań edukacyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że roszczeń związanych z ewentualną dyskryminacją mogliby dochodzić jedynie uczniowie, którzy z tych zajęć zamierzali korzystać. Z tych też powodów bez znaczenia jest – akcentowany przez powódkę – problem dopuszczalności zróżnicowania sytuacji osób należących do różnych mniejszości narodowych skoro z powództwem wystąpił podmiot, który do żadnej z tych mniejszości nie należy.

Nawet gdyby jednak przyjąć, iż przejawem dyskryminacji ma być okoliczność uzyskania przez powódkę proporcjonalnie mniejszej subwencji, od tej, które otrzymały porównywalne gminy, których terytorium zamieszkują osoby należące do mniejszości narodowych innych niż (...) to nie sposób nie zauważyć, że zmniejszenie subwencji było konsekwencją zmniejszenia zadań publicznych. Powódka zaś w sposób nieuzasadniony porównuje swoją sytuację, w której wprawdzie otrzymuje stosunkowa niższą subwencją ale za niższy wymiar świadczeń na rzecz członków wspólnoty, z sytuacją jednostek samorządowych, które otrzymują wyższą subwencją, ale za świadczenia w większym wymiarze. Nie można zatem mówić o nierównym, dyskryminującym traktowaniu, skoro wymiar zadań poszczególnych samorządów jest odmiennie ukształtowany.

Co istotne, dowodów przemawiających za przyjęciem odmiennych wniosków powódka nie przedstawiła. Postępowanie cywilne ma zaś kontradyktoryjny charakter, czego wyrazem jest przede wszystkim dyspozycja art. 232 k.p.c., określająca obowiązek stron do wskazywania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, co z kolei jest potwierdzeniem reguły art. 6 k.c., wyznaczającej sposób rozłożenia ciężaru dowodu. Zasady art. 6 k.c. i 232 k.p.c. nie określają jedynie zakresu obowiązku zgłaszania dowodów przez strony, ale rozumiane muszą być przede wszystkim i w ten sposób, że strona, która nie przytoczyła wystarczających dowodów na poparcie swych twierdzeń ponosi ryzyko niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, o ile ciężar dowodu, co do tych okoliczności na niej spoczywał. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z ogólną regułą z art. 6 k.c. i w myśl art. 232 k.p.c., który odpowiada temu przepisowi na gruncie prawa procesowego, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazana zasada oznacza, że strona powodowa składając pozew powinna udowodnić fakty, które świadczą o zasadności powództwa, przy pomocy wszelkich środków dowodowych przewidzianych przez kodeks postępowania cywilnego. Przepis ten jest zatem normą decyzyjną w tym znaczeniu, że przesądza w określonych sytuacjach o sposobie wyrokowania sądu w postaci oddalenia powództwa.

W niniejszej sprawie strona powodowa, domagając się od pozwanego odszkodowania z tytułu wydania rozporządzeń prowadzących do jej dyskryminacji w stosunku do innych gmin winna była wykazać, że uzyskała proporcjonalnie mniejszą subwencję, od tych które otrzymały porównywalne gminy, których terytoria zamieszkują osoby należące do (...) mniejszości narodowej. Tak zakreślonym obowiązkom dowodowym powódka zaś nie sprostała. To zaś – dodatkowo – przesądzić musiało o bezzasadności dochodzonego pozwem roszczenia.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd oddalił powództwo, o czym orzekł w punkcie I. sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 108 §1 k.c. sąd rozstrzyga o kosztach w każdym orzeczeniu kończącym postępowanie w instancji. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach procesu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 §1 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu).

W niniejszej sprawie Sąd, w myśl przepisu art. 108 § 1 zd. 2 k.p.c., rozstrzygnął jedynie o zasadach ponoszenia kosztów procesu ustalając, że powódka przegrała proces w 100% i pozostawił rozliczenie kosztów postępowania Referendarzowi sądowemu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak na wstępie.

Sędzia Ewa Ligoń-Krawczyk