Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 marca 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie IV Wydział Cywilny w składzie:

Przewodniczący sędzia Anna Tyrluk-Krajewska

Protokolant sekretarz Bartosz Pełech

po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. w Warszawie

na rozprawie sprawy z powództwa A. G.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi Rady Ministrów, Ministrowi Zdrowia, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji zastępowanemu przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej

o zapłatę

1.  oddala powództwo;

2.  zasądza od A. G. na rzecz Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 10.800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego;

3.  przejmuje na rachunek Skarbu Państwa koszty sądowe, od których uiszczenia powódka była zwolniona.

Sygn. akt IV C 1056/22

UZASADNIENIE

Pozwem z 25 maja 2021 r. (data nadania, koperta – k. 99) skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Radę Ministrów i przez Prezesa Rady Ministrów, A. G. wniosła o zasądzenie kwoty 530.614,64 zł tytułem odszkodowania za wyrządzoną szkodę obejmującą straty, jakie poniosła, a także utracone korzyści, które mogłaby osiągnąć gdyby szkody nie wyrządzono. Powódka wniosła nadto o zasądzenie od pozwanego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Podstawę prawną dochodzonego roszczenia stanowił art. 77 ust. 1 Konstytucji wraz z art. 417 k.c. Wyrządzona powódce szkoda miała powstać w wyniku niezgodnego z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej polegającego na wydaniu aktów normatywnych, które znacznie ograniczyły lub całkowicie zakazały prowadzenia działalności gospodarczej w postaci:

1.  Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (zmienionego następnie kolejnymi rozporządzeniami),

2.  Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii,

3.  Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych (zmienionego następnie kolejnymi rozporządzeniami),

4.  Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (zmienionego następnie kolejnymi rozporządzeniami).

Wyrządzona powódce szkoda miała powstać również w wyniku niezgodnego z prawem zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej polegającego na niewprowadzeniu stanu nadzwyczajnego przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, co odebrało powódce możliwość wypłacenia odszkodowania na podstawie ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Powódka wskazała, że jej szkoda polega na stratach jakie poniosła i na utraconych korzyściach, które mogłaby osiągnąć. W normalnych warunkach odniosłaby znacznie większe zyski ze swej działalności gospodarczej. Za okres od marca 2020 r. do marca 2021 r. jej przychód wyniósł (...) zł, co było o 838.847,51 zł mniej od poprzedniego roku (za okres od marca 2019 r. do marca 2020 r. – (...) zł). Poza tym powódka w dalszym ciągu wypłacała wynagrodzenia swoim pracownikom. Koszty prowadzenia działalności od marca do grudnia 2020 r. wyniosły (...) zł, zaś od stycznia do marca 2021 r. wyniosły (...) zł. Inwestycja powódki w salę bankietową przyniosła koszty w postaci czynszu 2.500 zł za miesiąc oraz zakupu wyposażenia w kwocie 10.124,12 zł. Jednocześnie powódka skorzystała z tzw. tarcz antykryzysowych, wsparcie wyniosło łącznie kwoty (...)zł i (...) zł, z czego wg powódki będzie musiała zwrócić nawet do 50% subwencji, przez co bezzwrotna kwota otrzymanej przez nią pomocy będzie wynosić (...) zł. Mając na względzie powyższe dochodzone przez powódkę odszkodowanie wynosi 530.614,64 zł (pozew – k. 3-27).

W odpowiedzi na pozew z 19 września 2022 r. (data nadania, koperta – k. 146) Skarb Państwa zastępowany przez Prokuratorię Generalną RP wniósł o oddalenie powództwa w całości i zasądzenie od powódki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Prokuratorii Generalnego RP wg norm przepisanych.

Pozwany zakwestionował okoliczności podnoszone przez powódkę w postaci uzyskiwanych przychodów i zysków z działalności, ponoszonych strat, wygenerowanych kosztów jako stanowiących nieweryfikowalne stanowisko strony postępowania. Wiarygodność przedstawionego przez nią materiału dowodowego pozostaje równa oświadczeniu strony.

Wskazał na wadliwe określenia reprezentanta (statio fisci) Skarbu Państwa, albowiem Rada Ministrów nie posiada żadnych kompetencji w zakresie dotyczącym jakiegokolwiek działu administracji rządowej, ponadto organ ten ma charakter kolegialny.

Zaprzeczył aby w niniejszej sprawie istniała odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa (brak spełnienia przesłanek tej odpowiedzialności, w tym brak szkody po stronie powodowej). Ponadto charakter zdarzenia (ogólnoświatowa i ogólnokrajowa pandemia choroby zakaźnej), czas jego trwania, wprowadzone przez władze publiczne systemowe mechanizmy rekompensaty szkód majątkowych doznanych w czasie zwalczania pandemii (tzw. tarcze antykryzysowe) oraz zasadność (ze względu na ochronę dobra wspólnego) rozłożenia negatywnych skutków finansowych działań mających na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego na ogół społeczeństwa powinny mieć wpływ nie tylko na ewentualne ustalenie w ogóle samego faktu zaistnienia prawnie relewantnej szkody majątkowej, ale również jej ewentualnego rodzaju i rozmiaru.

Pozwany wskazał, że ani art. 228 ust. 2 w zw. z art. 232 Konstytucji, ani art. 5 ustawy o stanie klęski żywiołowej nie zawiera nakazu (obowiązku) wydania rozporządzenia o wprowadzeniu tego stanu, a jedynie wskazuje na możliwość podjęcia takiej decyzji przez Radę Ministrów, co wyklucza jakąkolwiek odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne na podstawie art. 417 ¹ § 4 k.c.

Odnośnie wprowadzonych rozporządzeń pozwany wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji prawodawca ma obowiązek stworzyć system szybkiego reagowania. Rozporządzenia te stanowiły zatem system prawno-organizacyjny pozwalający w każdym momencie na zapobieganie zagrożeniom epidemicznym. Zostały wydane na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Minister Zdrowia skorzystał zatem z ustawowej kompetencji do niezwłocznego wdrożenia działań ukierunkowanych na zapobieganie i zwalczanie epidemii. Istnienie „normalnych” rozwiązań ustawowych, przewidzianych od lat na wypadek zagrożenia epidemicznego, a pozwalających na podejmowanie działań adekwatnych do istniejącego niebezpieczeństwa epidemicznego, czyniło zbędną potrzebę sięgania po rozwiązania ekstraordynaryjne, a polegające np. na wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej (odpowiedź na pozew – k. 125-144).

Powódka w replice na odpowiedź na pozew z 9 stycznia 2023 r. (data nadania, koperta – k. 165) sprecyzowała reprezentantów pozwanego Skarbu Państwa: Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Ministra Zdrowia i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jej zdaniem Rada Ministrów nie powinna być zwolniona od udziału w sprawie, albowiem jest to organ, który kieruje administracją rządową. Wskazała nadto, że ograniczenia i zakazy związane z pandemią powinny być wprowadzone w formie ustawy, a nie rozporządzenia, co jej zdaniem jest istotą niniejszej sprawy (replika na odpowiedź na pozew – k. 154-164).

Sąd ustalił następu jący stan faktyczny:

A. G. od 4 grudnia 2017 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą (...). Zajmuje się prowadzeniem restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych, przygotowywaniem i dostarczaniem żywności dla odbiorców zewnętrznych (catering), usługową działalnością gastronomiczną, przygotowywaniem i podawaniem napojów, zarządzaniem stronami internetowymi (hosting), stosunkami międzyludzkimi (public relations), komunikacją, tłumaczeniami, organizacją targów, wystaw i kongresów i nauką języków obcych (informacja z CEIDG – k. 29).

Główną osią działalności gospodarczej powódki jest prowadzenie i zarządzanie restauracją. W tej restauracji organizowane są również przyjęcia i imprezy okolicznościowe (wyjaśnienia powódki – k. 179-180v).

W związku z trwającą na całym świecie pandemią i rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wprowadzono w Polsce 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego, a 20 marca 2020 r. stan epidemii. Pierwsza fala pandemii związana była z rygorystycznymi obostrzeniami i zakazami w życiu publicznym, w tym wprowadzono m.in. ograniczenie przemieszczania się poza celami bytowymi, zdrowotnymi i zawodowymi.

Wprowadzono wówczas zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, w tym w zakresie gastronomii, handlu i usług w centrach handlowych, organizacji targów, wystaw, kongresów oraz kultury, rozrywki, sportu i rekreacji. Wprowadzono całkowity zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, z wyłączeniem realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz działalności restauracyjnej lub barowej prowadzonej w środkach transportu, wykonywanej przez oddzielne jednostki. Wprowadzono wówczas również ograniczenia przemieszczania się za wyjątkiem drogi do i z pracy i niezbędnych spraw życia codziennego. W kwietniu wprowadzono nakaz zasłaniania nosa i ust.

Częściowe zniesienie ograniczeń gastronomicznych nastąpiło 18 maja 2020 r. Możliwe było wówczas prowadzenie tego typu działalności gospodarczej pod warunkiem zapewnienia, aby klienci realizowali obowiązek zakrywania ust i nosa do czasu zajęcia przez nich miejsc, w których będą spożywali posiłki lub napoje a obsługa realizowała ten obowiązek przez cały czas. Konieczne było również wprowadzenie ograniczenia ilości osób przy zachowaniu przez nich wymaganych odstępów, konieczne było zachowanie rygoru sanitarnego.

Dalsze znoszenie restrykcji nastąpiło 30 maja 2020 r. Zniesiony został nakaz zasłaniania nosa i ust w otwartej przestrzeni publicznej. Zniesiony został limit osób przebywających w restauracjach. Został zniesiony również zakaz organizacji wydarzeń do 150 osób. Umożliwiona została organizacja targów, wystaw i kongresów.

Od 6 czerwca 2020 r. umożliwiono prowadzenie imprez takich jak targi, wystawy, kongresy, konferencje, spotkania pod warunkiem, aby w miejscu odbywania się imprezy znajdowała się nie więcej niż 1 osoba na 4 m ² powierzchni dostępnej dla uczestników.

W październiku nastąpiła tzw. druga fala pandemii. Od 17 października 2020 r. został wprowadzony reżim sanitarny z podziałem kraju na strefy żółte i czerwone. Zakazano wówczas organizowania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju z wyłączeniem: imprez, spotkań i zebrań do 50 osób w przypadku obszaru czerwonego i do 100 osób w przypadku obszaru żółtego oraz przyjęć ślubnych, konsolacji, przyjęć komunijnych i okolicznościowych do 50 osób w przypadku obszaru czerwonego i do 75 osób w przypadku obszaru żółtego.

Od października 2020 r. ponownie wprowadzono ograniczenia gastronomiczne. Prowadzenie tego typu działalności możliwe było wówczas jedynie w formie przygotowywania i podawania żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

W listopadzie przedstawiono kompleksowy plan działań, który zakładał stopniowe odmrażanie gospodarki w dwóch podstawowych krokach: etap odpowiedzialności obowiązujący od 28 listopada do 27 grudnia 2020 r. oraz etap stabilizacji, czyli powrotu do podziału kraju na trzy strefy – czerwoną, żółtą i zieloną – najwcześniej od 28 grudnia 2020 r., zależnie od sytuacji epidemicznej. Ostatecznie etap odpowiedzialności został przedłużony i nałożono kolejne restrykcje.

Od listopada 2020 r. do 17 stycznia 2021 r. ponownie zakazano organizowania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych, imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie (fakty notoryjne).

Na skutek pandemii oraz wprowadzonych obostrzeń i zakazów powódka była zmuszona do ograniczenia, a nawet całkowitego zaprzestania wykonywania swojej działalności gospodarczej. Powódka stosowała się do wprowadzanych kolejno obostrzeń, ograniczeń i zakazów (wyjaśnienia powódki – k. 179-180v).

Przychód powódki z działalności gospodarczej za styczeń i luty 2019 r. wynosił łącznie (...) zł, zaś za styczeń i luty 2020 r. wynosił łącznie (...) zł. Przychód za marzec 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za marzec 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za kwiecień 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za kwiecień 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za maj 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za maj 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za czerwiec 2019 r. wynosił (...)zł, zaś za czerwiec 2020 r. wynosił (...)zł. Przychód za lipiec 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za lipiec 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za sierpień 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za sierpień 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za wrzesień 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za wrzesień 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za październik 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za październik 2020 r. wynosił(...) zł. Przychód za listopad 2019 r. wynosił (...) zł, zaś za listopad 2020 r. wynosił (...) zł. Przychód za grudzień 2019 r. wynosił (...)zł, zaś za grudzień 2020 r. wynosił (...) zł.

Przychód powódki za cały 2019 r. wynosił łącznie (...) zł, zaś za cały 2020 r. wynosił łącznie (...)zł, w tym przychód z organizowanych przyjęć w 2019 r. wynosił łącznie (...) zł, zaś w 2020 r. wynosił łącznie(...) zł (zestawienia finansowe – k. 31, 33).

Działalność gospodarcza powódki została zawieszona w październiku 2022 r. Przyczyną zawieszenia były problemy finansowe związane z działalnością (informacja z CEIDG, wyjaśnienia powódki – k. 179-180v).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów prywatnych, wydruków złożonych przez stronę powodową do akt postępowania, wskazanych w treści uzasadnienia. W przeważającej mierze ustalenia Sądu stanowiły fakty notoryjne, powszechnie znane, które w świetle art. 228 § 1 k.p.c. nie wymagają dowodu, a Sąd bierze je pod rozwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

Sąd przy ustalaniu stanu faktycznego nie wziął pod uwagę szeregu dokumentów prywatnych przedstawionych przez powódkę, m.in. zestawień sporządzonych przez powódkę przedstawiających planowane przez nią przyjęcia i imprezy, ale również listy płac czy też faktur VAT. Powyższe dokumenty były bowiem próbą wykazania przez powódkę wysokości poniesionej przez nią szkody, jednakże w ocenie Sądu w istocie nie mogły stanowić dowodów w tym zakresie, albowiem były jedynie oświadczeniem strony postępowania. Pozwany Skarb Państwa podnosił, że wiarygodność przedstawionego przez powódkę materiału dowodowego pozostaje równa oświadczeniu strony, jednakże w ocenie Sądu nawet nie ta okoliczność powodowała decyzję o pominięciu ww. dokumentów, ale przede wszystkim fakt, że stanowiły one oświadczenia o spodziewanych przez powódkę dochodach, których jednak nie uzyskała wskutek wprowadzonych obostrzeń. Powyższe powodowało, że podnoszona i wskazywana przez nią szkoda była tylko i wyłącznie szkodą ewentualną, nie podlegającą kompensacji na gruncie postępowania cywilnego, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd pominął również przedłożone przez powódkę zestawienie otrzymanej przez nią pomocy publicznej, w tym umowę subwencji finansowej zawartą przez nią z Polskim Funduszem Rozwoju S.A. w W. oraz formularz rozliczeniowy do dofinansowania. Czynienie ustaleń w tym zakresie wobec oddalenia powództwa było zbędne. Otrzymane przez nią dofinansowanie oraz pomoc państwa byłaby istotna, gdyby uznać, że szkoda majątkowa poniesiona przez powódkę jest rzeczywista, wówczas należałoby wysokość tej pomocy finansowej uwzględnić przy wyliczaniu należnego powódce odszkodowania. Tymczasem szkoda poniesiona przez powódkę jest jedynie szkodą hipotetyczną, ewentualną, zatem powyższe okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Oceniając wyjaśnienia powódki w charakterze strony Sąd przyznał im częściową wiarygodność, tj. w zakresie, w jakim powódka wskazywała na stosowanie się przez nią i przestrzeganie obowiązujących obostrzeń i zakazów pandemicznych oraz ostateczną konieczność zawieszenia prowadzenia przez nią działalności gospodarczej ze względu na problemy finansowe. Wyjaśnienia powódki dotyczące poniesionej przez nią szkody pozostały z przyczyn wskazanych już powyżej irrelewantne, albowiem szkoda powinna zostać w sposób nie budzący wątpliwości wykazana, a nie domniemywana. Pełnomocnik pozwanego zaprzeczył faktom podanym w trakcie składania wyjaśnień przez powódkę i zdaniem Sądu odnosiło się to właśnie do wskazywanej przez nią szkody, albowiem w pozostałym zakresie Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odmówienia im waloru wiarygodności.

Sąd zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, jeszcze przed merytoryczną oceną powództwa wskazać należy, że rację miał pozwany twierdząc, że Rada Ministrów jako organ kolegialny nie posiada zdolności sądowej. Należy bowiem przyjąć, że zdolności sądowej nie mają jednostki wyodrębnione organizacyjne w ramach danej osoby prawnej czy też jej jednostki pomocnicze. Powyższe odnosi się do państwowych jednostek organizacyjnych (np. rady ministrów czy też ministerstwa), jak i „komórek” lub oddziałów innych osób prawnych. W orzecznictwie utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, że w postępowaniu cywilnym stroną pozostaje zawsze osoba prawna, a nie jej jednostka organizacyjna. Gdy taka jednostka – pozbawiona osobowości prawnej i sądowej – zostanie wskazana jako strona procesu, czyli innymi słowy dojdzie do nieprecyzyjnego sformułowania w oznaczeniu strony, to nie oznacza to automatycznie, że pozew podlega odrzuceniu, gdy taki podmiot nie jest wyposażony w zdolność sądową. W orzecznictwie dopuszcza się bowiem uściślenie oznaczenia strony powodowej przez sąd, o ile nie dojdzie w ten sposób do podmiotowego przekształcenia powództwa, czyli zachowana zostanie tożsamość stron. Tym się kierując Sąd oznaczył jako jednego z reprezentantów Skarbu Państwa Prezesa Rady Ministrów zamiast samą Radę Ministrów.

Przechodząc do wstępnych rozważań zaznaczenia wymaga, że negatywne skutki pandemii na działalność gospodarczą, w tym na działalność z sektora gastronomicznego są w zasadzie bezsporne. Z powyższą sytuacją, niekiedy tragiczną w skutkach dziś już nikt nie dyskutuje. Jak wskazał ekspert Krajowej Izby Gospodarczej P. R. w swojej publikacji: „Pandemia oraz skutki gospodarcze nią wywołane negatywnie wpłynęły na sytuację wielu polskich przedsiębiorców. Naprzemienne otwieranie i zamykanie gospodarki, ograniczanie swobody działalności firm z poszczególnych branż, uderzyły w sytuację finansową większości przedsiębiorstw. Krajowe programy osłonowe dla firm – tzw. tarcza antykryzysowa, nie zawsze adekwatnie odpowiadały na potrzeby przedsiębiorców w tym trudnym okresie. Niemal wszystkie sektory gospodarki doświadczyły negatywnych skutków COVID-19. Problemy z utrzymaniem płynności finansowej, wzrost cen, niepewność dotycząca dalszego przebiegu pandemii, to tylko część problemów, z którymi borykają się od dłuższego czasu przedsiębiorcy. (…) Na pandemię nałożyła się inflacja, presja płacowa, podwyżki cen surowców i energii. Teraz każda branża osłabiona przez poprzednie fale zakażeń i lock down będzie miała problem, żeby przetrwać kolejne potencjalne zamknięcie gospodarki, nie mówić już o rozwoju.” (źródło: https://kig.pl/ekspert-kig-o-pandemii-i-skutki-pandemii-na-dzialalnosc-firm/).

W związku z trwającą na całym świecie pandemią i rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wprowadzono w Polsce 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego (na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego), a 20 marca 2020 r. stan epidemii (na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii). Oba te Rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tzw. ustawa zakaźna). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał również 13 marca 2020 r. Rozporządzenie w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych, a 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała Rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wszystkie powyższe rozporządzenia były wielokrotnie zmieniane.

Osią sporu w niniejszej sprawie było m.in. niewprowadzenie żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych przez Konstytucję, tj. ani stanu wyjątkowego, ani stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji). Stany te można wprowadzić gdy nie są wystarczające zwykłe środki konstytucyjne. Po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego ograniczeniu mogą podlegać prawa i wolności człowieka, w tym co istotne dla niniejszego sporu – wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Granice ograniczeń wolności i praw jednostki w stanach nadzwyczajnych wyznacza art. 233 Konstytucji. Jednocześnie zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dodatkowo zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Wprowadzenie licznych obostrzeń w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii nie pozostało bez wpływu na dobrostan społeczeństwa, w tym w oczywisty sposób na sytuację powódki, która zarzucała pozwanemu, że nie wprowadzono na terenie kraju stanu klęski żywiołowej, co umożliwiłoby jej dochodzenie odszkodowania na podstawie ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Zaznaczenia wymaga, że podstawowym podziałem odpowiedzialności Skarbu Państwa jest odpowiedzialność za tzw. szkody legalne oraz odpowiedzialność za zachowanie niezgodne z prawem. Pierwsza z nich odnosi się do przypadków, gdy organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie przepisów prawa, a mimo to ich zachowanie prowadzi do powstania szkody. Druga zaś związana jest z działaniem albo zachowaniem nielegalnym. Strona powodowa na gruncie niniejszego postępowania wniosła o rozpatrywanie sprawy w kategoriach czynu niedozwolonego ze względu na wskazaną podstawę prawną. Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tego punktu widzenia może osadzać się na:

-

art. 417 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej inne aniżeli przypadki opisane w przepisach art. 417 ¹ k.c.,

-

art. 417 ¹ § 1 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą,

-

art. 417 ¹ § 2 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na wydaniu prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem,

-

417 ¹ § 3 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji,

-

art. 417 ¹ § 4 k.c. – odpowiedzialność za niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu władzy publicznej polegające na niewydaniu aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, wówczas niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

Powódka wskazywała, że podstawą prawną jej roszczenia jest art. 417 k.c., który wykonuje normę prawną z Konstytucji stanowiącą, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, która została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie i zaniechanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Przepis ten statuuje zatem odpowiedzialność: za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem (bezprawne) działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa, obejmującą pełne odszkodowanie, tj. wyrównanie zarówno strat majątkowych, szkody na osobie, jak i utraconych korzyści.

Przyjmuje się, że przesłankę bezprawności ujętą w omawianym przepisie należy ujmować ściśle, jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej – z wyłączeniem norm moralnych, obyczajowych, zasad współżycia społecznego. Chodzi tu więc o niezgodność z konstytucyjnie rozumianymi źródłami prawa, czyli Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz prawem stanowionym przez UE. Nadto, niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej należy każdorazowo oceniać na podstawie tych norm, które dany stosunek regulują.

O ile pojęcie bezprawnego „działania” nie nastręcza większych problemów, to wyjaśnienia wymaga kwestia bezprawnego „zaniechania”. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie skonkretyzowanego w normie prawnej. Pojęcie zaniechania stanowiącego przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczy więc tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło (wyrok Sądu Najwyższego z 13 września 2019 r., II CSK 374/18). Innymi słowy, bezprawność zaniechania można przyjąć wówczas, gdy istniał nakaz działania, zakaz zaniechania albo zakaz sprowadzenia skutku, jaki może być sprowadzony przez zaniechanie (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2019 r., VI ACa 1730/17). Wskazać również należy, że dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 417 k.c. nie wymaga wydania wcześniejszego orzeczenia potwierdzającego bezprawne zachowanie. Przesłanka ta badana jest bowiem przez sąd w toku postępowania.

Jeżeli chodzi zaś o art. 417 ¹ k.c. to cechą wspólną wskazanych w nim przypadków (poza § 4) jest konieczność uzyskania tzw. prejudykatu – czyli potwierdzenia niezgodnego z prawem (będzie to wyrok Trybunału Konstytucyjnego dla aktów normatywnych, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej albo stwierdzająca wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, decyzja albo orzeczenie stwierdzające bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania administracyjnego – w odniesieniu do przypadku nie wydania orzeczenia lub decyzji, wyrok Sądu Najwyższego stwierdzający, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – dla wszystkich ww. rozstrzygnięć). We wszystkich tych przypadkach sąd, przed którym toczy się proces o naprawienie szkody nie może samodzielnie ustalać niezgodności tego aktu z prawem. Odmiennie sprawa przedstawia się natomiast w odniesieniu do szkody wynikłej z niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. W takim przypadku bowiem, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody (art. 417 ¹ § 4 k.c.).

Rola ww. prejudykatu polega na tym, że niedopuszczalne jest przed jego wydaniem zasądzenie odszkodowania za szkodę spowodowaną deliktem władzy publicznej. Proces odszkodowawczy nie może bowiem stać się polem, na którym przeprowadza się badanie legalności aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń i ostatecznych decyzji. Poczucie pewności prawa zostałoby zachwiane, gdyby proces taki mógł służyć jako surogat kolejnej instancji weryfikującej prawomocne akty stosowania prawa albo gdyby mógł być instrumentem sprawdzającym legalność stanowionych norm.

Przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wywołaną tzw. bezprawiem legislacyjnym są: szkoda, zdarzenie ją wyrządzające oraz związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem a szkodą wynikającą z wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia, którego niezgodność powinna być stwierdzona we właściwym postępowaniu tudzież nie wydania rozstrzygnięcia niezgodnie z prawem.

W odniesieniu do niniejszej sprawy należy skupić się na zagadnieniu zaniechania normatywnego, tj. niewprowadzenia stanu klęski żywiołowej w przypadku pandemii. Innymi słowa mowa tutaj o ewentualnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne, czyli niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Warunkiem tej odpowiedzialności jest stwierdzenie, iż wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny, tak by treść niewydanego aktu była możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje legislacyjne innych organów państwowych.

Pojawił się pogląd, że z art. 228 ust. 1 Konstytucji wynika, że stan epidemii COVID-19 stanowił podstawę faktyczną obowiązku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu legalizacji nadzwyczajnych ograniczeń praw i wolności jednostki. Wbrew temu obowiązkowi władza publiczna nie wprowadziła jednak stanu nadzwyczajnego, lecz w celu zwalczania epidemii wykorzystała przede wszystkim ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tzw. ustawa zakaźna), zmieniając ją ustawą z 3 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tzw. ustawa covidowa). W nowelizacji do ustawy zakaźnej dodano m.in. art. 46a zawierający delegację do wydawania rozporządzeń ministerialnych, kwestionowanych w niniejszym postępowaniu przez powódkę.

W ocenie Sądu ani Konstytucja ani ustawa o stanie klęski żywiołowej nie wprowadzają obowiązku ogłoszenia tego stanu w przypadku zaistnienia konkretnych warunków. Art. 228 ust. 2 Konstytucji wskazuje bowiem, że stan nadzwyczajny „może” (nie musi) zostać wprowadzony. Również art. 232 Konstytucji stwierdza, że w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów „może” (nie musi) wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Tak samo ustawa o stanie klęski żywiołowej w art. 2 wskazuje, że stan klęski żywiołowej „może” (nie musi) być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego nie jest obligatoryjne i jest dopuszczalne jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń. Rada Ministrów (posiadająca w tym zakresie kompetencje do wydanie stosownego rozporządzenia) samodzielnie ocenia, czy sytuacja, która wystąpiła, uzasadnia wprowadzenie stanu klęski żywiołowej na danym obszarze, w szczególności Rada Ministrów nie jest związana w tym zakresie żadnym wnioskiem. Dodatkowo nie każda klęska żywiołowa pociąga za sobą ogłoszenie stanu tej klęski. Niezbędne jest bowiem uznanie zwykłych środków konstytucyjnych za niewystarczające. Do Rady Ministrów należy ocena, czy spełnione są przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Stąd też niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie uprawnia do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 ¹ § 4 k.c., albowiem brak jest prawnego obowiązku wydania omawianego aktu normatywnego.

Odnośnie zaś odpowiedzialności na podstawie art. 417 ¹ § 3 k.c. konieczne byłoby stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. W ocenie Sądu regulacja ta nie odnosi się do aktu normatywnego jakim jest rozporządzenie czy ustawa, jednakże nawet gdyby uznać, że decyzją jest akt woli prawodawcy, to po pierwsze brak było obowiązku wydania takiej „decyzji prawodawczej” (Rada Ministrów „może” a nie musi – jw.), a po drugie brak jest stosownego prejudykatu, który stwierdziłby bezprawność jej niewydania.

W odniesieniu do omawianego wcześniej prejudykatu w kontekście niniejszej sprawy istotne jest stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z września 2020 r., zgodnie z którym RPO nie skarżył do Trybunału Konstytucyjnego rozporządzeń rządu o nakazach i zakazach obowiązujących w stanie epidemii, choć ocena tychże rozporządzeń była krytyczna. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie będzie skutecznym środkiem ochrony praw. Jak stwierdził RPO ustawa o TK nakazuje jednak umorzenie postępowania, jeśli zaskarżony akt utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) – a wydane rozporządzenia przestały obowiązywać. Kolejne rozporządzenia regulujące materię nakazów i zakazów obowiązujących w stanie epidemii były często zmieniane, czasem w ciągu kilku dni. Rzecznik uczestniczył jednak w licznych postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących kar nakładanych na obywateli na podstawie tych rozporządzeń (o tych postępowania w dalszej części uzasadnienia).

Wniosek o zbadanie zgodności art. 417 ¹ § 1 k.c. w zakresie, w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą z art. 2, art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji, złożony jeszcze przez poprzedniego Prezesa Rady Ministrów, zarejestrowany w TK pod sygn. akt. K 18/20, został wycofany 30 stycznia 2024 r. przez obecnego Premiera, na skutek czego TK postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie.

Prawdą jest oczywiście, w odniesieniu do art. 417 ¹ § 1 k.c., że Konstytucja wprowadza swobodę działalności gospodarczej i tylko ustawy mogą tę swobodę ograniczyć, a nie tak jak w odniesieniu do niniejszej sprawy, rozporządzenia. Należałoby uznać zatem, że przedmiotowe rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją. Wynika to wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednakże również w świetle art. 417 ¹ § 1 k.c. konieczne jest dysponowanie przez sąd stosownym prejudykatem – orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Ze wskazanych przyczyn brak jest takiego orzeczenia.

W okresie pandemii COVID-19 ustawodawca oraz organy władzy wykonawczej doprowadziły do istotnego osłabienia zasady wyłączności ustawy oraz hierarchii źródeł prawa. Kluczowymi przepisami dla tych działań okazały się art. 46 i 46a tzw. „ustawy zakaźnej”. Przepisy te zawierają bardzo ogólnie sformułowaną delegację ustawową, na podstawie której minister właściwy do spraw zdrowia oraz Rada Ministrów wydali szereg rozporządzeń ograniczających prawa konstytucyjne. W ten sposób zniesiony został wymóg ograniczania praw konstytucyjnych w ustawie, dokonywania ograniczeń w oparciu o zasadę proporcjonalności w sposób nienaruszający istoty konstytucyjnych wolności i praw. W przypadku braku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego powstaje specyficzna sytuacja. Potrzeba zwalczania szczególnych zagrożeń stwarza materialne uzasadnienie dla wprowadzenia daleko idących ograniczeń konstytucyjnych praw człowieka. Brak ogłoszenia stanu nadzwyczajnego powoduje, że wprowadzenie takich ograniczeń jest niezgodne z Konstytucją. Niezgodność polega na wprowadzaniu ograniczeń bez odpowiednich podstaw ustawowych aktem wykonawczym, jakim jest rozporządzenie. Ponadto ograniczenia te naruszają zasadę proporcjonalności. Przykładem wielu takich niekonstytucyjnych ograniczeń jest legislacja podejmowana przez ministra do spraw zdrowia oraz Radę Ministrów na podstawie blankietowych delegacji sformułowanych w art. 46 i art. 46a tzw. „ustawy zakaźnej” – legislacja sporna między stronami (P. Tuleja, Pandemia COVID-19 a konstytucyjne stany nadzwyczajne, Pal. 2020/9, s. 17).

Orzecznictwo dopuszcza tzw. rozproszoną kontrolę konstytucyjności prawa – na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji. Jest to podstawowe źródło kompetencji sądów w zakresie hierarchicznej kontroli norm. Wskazany przepis formułuje normatywną podstawę rozproszonej kontroli w zakresie, w jakim kontrola konstytucyjności stanowi niezbędny element procesu bezpośredniego stosowania Konstytucji. Jeżeli dopiero wynik tej kontroli należycie uzasadnia decyzję sądu w przedmiocie wyboru jednej z form bezpośredniego stosowania, to kontrola konstytucyjności prawa musi być przeprowadzana na etapie poprzedzającym ten wybór. W konsekwencji, kompetencja do przeprowadzania kontroli konstytucyjności prawa, w tym także ustaw, nie jest nadzwyczajnym uprawnieniem sądu, lecz jego podstawowym obowiązkiem. Realizacja tego obowiązku ma zasadnicze znaczenie z perspektywy efektywnej ochrony nadrzędności Konstytucji.

Ocena tego rodzaju aktów prawnych, w szczególności w procesie sądowego stosowania prawa, jest jednak złożona. Należy brać pod uwagę niekonstytucyjność omawianych rozporządzeń, co może uzasadniać odmowę ich stosowania. Z drugiej jednak strony należy mieć na względzie, że te niekonstytucyjne przepisy oraz oparte na nich indywidualne rozstrzygnięcia chronią istotne dobra prawne. Przede wszystkim mają one na celu ochronę życia i zdrowia. Dlatego też oceniając zgodność z prawem aktów normatywnych i aktów konkretno-indywidualnych, należy stosować ważenie zasad prawa zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawowym.

W odniesieniu do powyższego nawet gdyby przyjąć, że niekonstytucyjność aktów wprowadzających zakazy jest równoznaczna z „niezgodnością z prawem wykonywania władzy publicznej” w rozumieniu art. 417 i nast. k.c., to ta konstatacja musi być jednak uzupełniona stwierdzeniem, że jest to warunek konieczny odpowiedzialności władzy publicznej, ale jednak niewystarczający do zasądzenia odszkodowania. Muszą być bowiem spełnione „zwykłe” przesłanki roszczeń odszkodowawczych, w tym przede wszystkim przesłanka związku przyczynowego.

Sąd stoi na stanowisku, że brak jest takiego związku przyczynowego. Przepis art. 361 § 1 k.c. stanowi, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Sposób badania normalności następstw, przyjęty na gruncie tego przepisu, jest jednym z filarów, na których opiera się odpowiedzialność odszkodowawcza.

Powódka twierdziła, że gdyby nie wprowadzone zakazy i ograniczenia, nadal mogłaby kontynuować swoją działalność gospodarczą, a więc mogłaby osiągnąć dochód dotychczasowej wysokości oraz pokryć koszty stałe działalności. Zdaniem Sądu kontynowanie prowadzenia działalności gospodarczej przez powódkę w dotychczasowej formie i rozmiarze uniemożliwiła przede wszystkim pandemia, nie wprowadzone rozwiązania. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że powódka kontynuowałaby prowadzenie restauracji pomimo zakazów, wcale nie jest pewne, że osiągnęłaby dochody na dotychczasowym poziomie. Należy wręcz uznać z dużą dozą prawdopodobieństwa graniczącego z pewnością, że panujące wówczas nastroje społeczne, obawy o własne zdrowie i życie, niepewność przyszłości skutkowały tym, że chęć uczęszczania do restauracji nie była tak immanentna jak dotychczas. Społeczeństwo obawiało się nie tylko o własne zdrowie i życie, ale również o zarobki, o pewność i stałość zatrudnienia. Wszystkie powyższe czynniki każą przypuszczać, że osiągnięcie przez powódkę dochodów na dotychczasowym poziomie, nawet gdyby nie wprowadzono omawianych rozwiązań, nie było na gruncie niniejszej sprawy pewne ani nawet prawdopodobne.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że powódka nie kwestionuje treści wprowadzonych obostrzeń i ograniczeń jako takich, ale podważa formę, w jakiej zostały wprowadzone i sama ta okoliczność ma wg niej rzutować na powstanie po jej stronie szkody. Innymi słowy zdaniem powódki nie sama okoliczność, że nie mogła prowadzić działalności gospodarczej rodzi odpowiedzialność Skarbu Państwa, a forma, w jakiej zakazano czy też ograniczono jej prowadzenie. Deliktem, który powódka zarzuca pozwanemu nie jest ustanowienie konkretnych zakazów, lecz ustanowienie ich – najogólniej ujmując – w niewłaściwej formie. Kluczową kwestią jest czy szkody wynikające z zakazów prowadzenia działalności gospodarczej, ustanowionych w covidowych rozporządzeniach, powstałyby, gdyby rozporządzenia te były oparte na właściwej (zgodnej z Konstytucją) podstawie prawnej. Odpowiedź wydaje się oczywista zatem brak jest związku przyczynowego między niezgodnym z prawem wydaniem zakazów a szkodą. Związek ten nie występuje, a zatem nie może być mowy o zasądzeniu odszkodowania z tytułu czynnego deliktu legislacyjnego. Wbrew twierdzeniom powódki wartość odpowiadająca utraconemu zyskowi nie pozostaje zatem w związku przyczynowym z zaniechaniem legislacyjnym polegającym na braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, a szkoda odpowiadająca tej wartości nie będzie mogła być naprawiona na podstawie art. 417 i nast. k.c.

Powódka wskazywała jednak na kolejną perspektywę, mianowicie gdyby władza publiczna wprowadziła stan nadzwyczajny, zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – wówczas powódka otrzymałaby stosowne odszkodowanie. Sąd jednak nie zgodził się z powódką. Mianowicie ustawa ta wskazuje, że każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie, które jest ograniczone do wyrównania straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć. Do odszkodowania stosuje się zaś przepisy kodeksu cywilnego (art. 2 ust. 1-3). Powódka mogłaby zatem liczyć na wypłatę, w trybie administracyjnym, odszkodowania równego poniesionej stracie (damnum emergens). Utracone korzyści (lucrum cessans) są bowiem wyłączone z zakresu kompensacji przewidzianej w tym szczególnym reżimie (art. 2 ust. 2). Poza tym to na powódce spoczywał obowiązek wykazania wysokości poniesionej szkody, czemu w ocenie Sądu nie sprostała.

Wymaga zaznaczenia, że ustalenie wysokości szkody nie może się w odniesieniu do niniejszej sprawy odbywać przez proste porównanie obecnych zysków przedsiębiorcy (ich braku) z zyskami, jakie osiągał przed wybuchem pandemii – tak jakby chciała tego powódka. Zastosowanie metody dyferencyjnej wymaga bowiem porównania obecnej sytuacji majątkowej przedsiębiorcy z poziomem zysków, jakie osiągnąłby on w braku zdarzenia postrzeganego jako źródło odpowiedzialności pozwanego (w braku wejścia w życia zakazów prowadzenia działalności). Jak to już zostało wskazane powyżej niezwykle trudno jest ustalić, do jakiego stopnia, prowadzący bezpośrednio do utraty zysku, ogólny spadek liczby klientów przedsiębiorcy wynika z ograniczeń prawnych, do jakiego zaś stopnia jest on podyktowany zmianami w zachowaniu jego klientów. Z pewnością było przecież tak, że klienci w obawie przed zakażeniem mniej chętnie wychodzili z domu i rzadziej korzystali z określonych dóbr i usług. Zbieżność czasowa obu tych czynników oraz brak danych historycznych dotyczących wpływu występowania każdego z nich z osobna na zyski przedsiębiorcy niezwykle utrudnia ustalenia w przedmiocie wysokości szkody z zastosowaniem standardowych środków służących określaniu wysokości szkody w postaci utraconych korzyści. Powódka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika również nie pokusiła się o choćby próbę przedstawienia danych porównawczych, wykazujących, że podobne placówki gastronomiczne usytuowane w podobnej lokalizacji, wskutek podjęcia działalności gospodarczej pomimo zakazów i obostrzeń, osiągnęły konkretne zyski, co w choćby przybliżony sposób ukazałoby skalę powyższego zjawiska. Zdaniem Sądu tego typu dane i tego typu dowody mogłyby zobrazować wpływ wprowadzenia obostrzeń na wyniki finansowe przedsiębiorców, po odjęciu skali tendencji społecznych wywołanych śmiercionośną pandemią. Byłaby to przynajmniej podjęta próba wykazania wysokości szkody, której ustalenie na gruncie niniejszego postępowania nie polega na prostym zastosowaniu metody dyferencyjnej.

Należy odnieść się również do kosztów prowadzenia działalności gospodarczej i różnego rodzaju inwestycji poczynionych przez powódkę, które zostały przez nią wydatkowane w związku z normalnymi, typowymi działaniami przedsiębiorczymi, a które okazały się być nieprzydatne i zbędne wobec wprowadzonych obostrzeń i zakazów, do których powódka się zastosowała. Mianowicie wydatki te zostałyby poniesione przez powódkę także w braku wprowadzenia ograniczeń w działalności gospodarczej związanych z pandemią, nie mogą być więc uznane za spowodowane ich wprowadzeniem, które stanowi zdarzenie, z jakim ustawa wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą. Wprowadzenie omawianych ograniczeń nie stanowiło warunku sine qua non ich poniesienia. Oznacza to, że wydatki te nie stanowią straty, która pozostaje w związku przyczynowym z wprowadzeniem ograniczeń czy zakazów dotyczących działalności gospodarczej. To samo dotyczy np. kosztów utrzymania zamkniętej restauracji czy też wypłaty wynagrodzeń pracownikom – zawieszenie prowadzonej w niej działalności nie stanowi przecież warunku sine qua non poniesienia tych kosztów, te byłyby poniesione także wówczas, gdyby restauracja działała normalnie.

Z uwagi na brak spełnienia określonej w art. 361 k.c. przesłanki związku przyczynowego wspomniane wydatki nie mogą być uznane za stratę, która podlegałaby naprawieniu, ani na podstawie kodeksu cywilnego, ani na podstawie przywoływanej przez powódkę ustawy z 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Oceny takiej nie zmienia okoliczność, że ze względu na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wydatki takie stały się bezproduktywne. W polskiej literaturze brak jest dyskusji na temat szkody w postaci „bezproduktywnych wydatków”. W świetle powszechnie akceptowanych poglądów dotyczących sposobu badania związku przyczynowego i stosowania metody dyferencyjnej należy jednak przyjąć, że brak możliwości kompensowania tego rodzaju uszczerbków na podstawie ogólnych przepisów prawa cywilnego nie powinien budzić żadnych wątpliwości. Nie wydaje się możliwe przyjęcie, że ww. ustawa z 22 listopada 2002 r. wprowadza jakiekolwiek modyfikacje do tych zasad ogólnych.

Podsumowując powyższe w ocenie Sądu szkoda wskazywana przez powódkę jest jedynie szkodą ewentualną. Od szkody w postaci lucrum cessans należy odróżnić bowiem pojęcie szkody ewentualnej, przez którą rozumie się utratę szansy uzyskania pewnej korzyści majątkowej. Różnica wyraża się w tym, że w wypadku lucrum cessans hipoteza utraty korzyści graniczy z pewnością, a w wypadku szkody ewentualnej prawdopodobieństwo utraty korzyści jest zdecydowanie mniejsze. Przyjmuje się, że szkoda ewentualna nie podlega naprawieniu. O ile ustalenie szkody w postaci utraconych korzyści jest hipotetyczne, to jednak szkoda taka musi być przez poszkodowanego wykazana z tak dużym prawdopodobieństwem, aby uzasadniała w świetle doświadczenia życiowego przyjęcie, że utrata korzyści rzeczywiście nastąpiła.

Jednocześnie regułą jest, że inicjatywa dowodowa należy do stron i sąd nie jest uprawniony do wyręczenia ich w tym zakresie, albowiem w przeciwnym razie przyjąłby rolę ich pełnomocnika. Dopuszczenie dowodu z urzędu winno nastąpić jedynie wówczas, gdy taka potrzeba jest szczególnie uzasadniona lub oczywista i to tylko pod warunkiem, że sąd ma wiedzę o istnieniu danego dowodu. W przeciwnym razie takie działanie sądu musiałoby zostać potraktowane jako naruszenie zasady równości stron.

Tymczasem powódka wskazując na wysokość poniesionej przez siebie szkody złożyła jedynie oświadczenia o spodziewanych dochodach, nie wykazała konkretnego wyliczenia wysokości szkody, nie poparła tychże spodziewanych dochodów żadnymi dodatkowymi dowodami. Bez wykazania wysokości szkody należy przyjąć zaś istnienie szkody ewentualnej. Zaznaczenia wymaga przy tym, że wyrokowanie na podstawie twierdzeń jednej ze stron, niemających usprawiedliwienia w zgromadzonym materiale oraz budzących zasadnicze zastrzeżenia, jest sprzeczne ze standardami orzekania przez sąd (wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2007 r., sygn. IV CNP 70/07).

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że cywilnoprawne podstawy roszczeń w przypadku strat wywołanych pandemią nie znajdują zastosowania. Nie oznacza to, że poszkodowani pozostali bez pomocy ze strony państwa. Można byłoby uznać, że ustawy szczególne, wydawane w celu zrekompensowania strat poniesionych przez przedsiębiorców (tzw. tarcze antykryzysowe), stanowią właściwie dobrane narzędzie do osiągnięcia tego celu. Jak jednak wiadomo pierwsza tego typu tarcza (ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw) okazała się niewystarczająca i zaistniała potrzeba wprowadzenia kolejnych tarcz antykryzysowych (jak choćby ustawa z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa (...)2, ustawa z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami (...)19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem (...)19, ustawa z 7 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, ustawa z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, rozporządzenie Rady Ministrów dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii (...)19, rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii (...)19, rozporządzenie Rady Ministrów z 16 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii (...)19). Jak wynika ze stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich pośpiech i zauważalny brak dobrego rozpoznania potrzeb przedsiębiorców, spowodował niedociągnięcia legislacyjne przy tworzeniu nowego prawa. Prowadziło to w konsekwencji do kolejnych zmian legislacyjnych, co nie ułatwiało przedsiębiorcom rozeznania w oferowanych formach wsparcia finansowego. Zarazem, skomplikowane procedury aplikowania o pomoc, powodowały kolejne problemy. Przedsiębiorcy zobowiązani zostali do wypełniania obszernych wniosków i składania szczegółowych oświadczeń, pod groźbą odpowiedzialności karnej. W świetle otrzymanych skarg okazało się, że stopień komplikacji procedur i w powiązaniu z dynamicznymi zmianami regulacji prawnych wpływają także negatywnie na pracę urzędników i instytucji, którym zostało powierzone wykonywanie zadań w ramach udzielania subwencji finansowych. Powodowało to brak jednolitości w stosowaniu obowiązującego prawa, jak i wydłużenie czasu oczekiwania na wsparcie. Należy zatem krytycznie ocenić – co Sąd pragnie podkreślić na gruncie niniejszego postępowania – brak najprostszego rozwiązania, tj. brak w ustawie zakaźnej przepisów, które regulowałyby kompensatę szkód poniesionych na skutek ograniczeń wprowadzanych w celu zwalczania epidemii.

Dotychczasowa aktywność orzecznicza sądów administracyjnych każe uznać, że aktywność legislacyjna państwa w walce z pandemią, podjęta bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, jest oceniana przez te sądy jako sprzeczna z Konstytucją. Jednocześnie powyższe nie może mieć bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę, albowiem w każdym przypadku badanym w trybie administracyjnym przedmiotem sprawy były kary pieniężne wymierzone decyzjami, które są – w ocenie tych sądów – pozbawione podstawy prawnej. Z kolei przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie powódki zasądzenia odszkodowania. Innymi słowy w postępowaniach administracyjnych sądy badały represyjną funkcję państwa realizowaną na podstawie niekonstytucyjnych rozwiązań, z kolei na gruncie niniejszej sprawy Sąd miał za zadanie zbadać wpływ tych niekonstytucyjnych rozwiązań na ewentualne powstanie szkody u powódki.

Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. (sygn. II SA/Op 219/20) uznał, że przyjęta technika legislacyjna nowelizacji tzw. „ustawy zakaźnej” tzw. „ustawą covidową” i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie zakaźnej. WSA przyjął, że o ile zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), WSA odmówił zastosowania rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. WSA uznał, że żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy zakaźnej nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii.

Należy jednak z całą mocą podkreślić, że przedmiotem ww. postępowania była skarga przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą związaną z fryzjerstwem na decyzję (...) Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wymierzeniu mu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem, wprowadzonego w związku z wystąpieniem epidemii COVID-19. W każdej tego typu sprawie administracyjnej przedmiotem postępowania była konkretna decyzja represyjna nakładająca karę pieniężną, a sądy administracyjne uznawały ją za niekonstytucyjną.

W realiach niniejszej sprawy sytuacja powódki wyglądała zgoła inaczej, mianowicie powódka powstrzymała się od prowadzenia swojej działalności i zastosowała się do obowiązujących obostrzeń i ograniczeń. Trudno uznać za typową, normalną sytuację prawną rzeczywistość, w której bardziej opłacalne dla przedsiębiorcy jest kontynuowanie działalności narażając się na wymierzenie kary, aniżeli jej całkowite zaprzestanie. Zwłaszcza, że wiedza ta wynika z upływu czasu i z przyjętej praktyki orzeczniczej. Pomimo aberracji powyższych wniosków Sąd nie znalazł niestety prawnej możliwości do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa względem powódki przy przedstawionej konstrukcji, albowiem w jej sytuacji nie doszło do podjęcia niekonstytucyjnych decyzji na podstawie obowiązujących wówczas niekonstytucyjnych rozporządzeń.

Mając na względzie powyższe rozważania, pomimo uznania niekonstytucyjności wprowadzonych rozwiązań w drodze rozporządzeń, Sąd nie miał możliwości uwzględnienia powództwa z uwagi na brak wykazania przez powódkę poniesionej przez nią szkody, uznanie, że szkoda ta jest wyłącznie szkodą ewentualną, jak również brak związku przyczynowego między działaniem (związanych z przyjęciem rozporządzeń) czy też zaniechaniem (legislacyjnym odnośnie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego) pozwanego, a szkodą powódki. Powyższe zachowania Skarbu Państwu nie były warunkiem sine qua non poniesienia przez powódkę wyliczanych przez nią strat, a powódka nie wykazała (w odniesieniu do ww. stanowiska sądów administracyjnych) w jakim stopniu mogła oczekiwać, że osiągnęłaby dochody pomimo podjęcia działalności gospodarczej wbrew zakazom i obostrzeniom. Wobec powyższego Sąd w pkt. 1 sentencji wyroku oddalił powództwo.

O kosztach procesu Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu wynikającą z art. 98 § 1 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw
i celowej obrony (koszty procesu). Wobec oddalenia powództwa pozwany wygrał sprawę
w całości, zatem należało stronę powodową obciążyć obowiązkiem zwrotu kosztów. Sąd rozważał co prawda ewentualne odstąpienie od obciążania powódki tymi kosztami, jednakże nie złożyła w tym zakresie stosownego wniosku, przez co Sąd nie był władny działać w tej materii z urzędu. Sąd uznał, że w niniejszym procesie powódka mogła oczekiwać bez kosztowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem sprawa ta porusza problematyczne kwestie związane z odszkodowaniami pandemicznymi, które to kwestie wymagają stosownego uregulowania i przyjęcia spójnej linii orzeczniczej. Poza tym należałoby mieć wówczas wgląd na szczególnie trudną sytuację powódki wywołaną koniecznością zawieszenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Profesjonalny pełnomocnik powódki nie złożył jednak stosownego wniosku w tym zakresie.

Pozwany Skarb Państwa reprezentowany był w niniejszej sprawie przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać należy, że koszty zastępstwa procesowego zasądzane na rzecz Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej podlegają kompensacji w ramach stosunkowego rozdzielenia kosztów procesu między stronami. Co prawda zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o Prokuratorii Generalnej RP koszty zastępstwa zasądzone lub przyznane Skarbowi Państwa w sprawie, w której zastępstwo Skarbu Państwa wykonuje Prokuratoria Generalna, przysługują Skarbowi Państwa – Prokuratorii Generalnej. Koszty te są egzekwowane przez Skarb Państwa – Prokuratorię Generalną na podstawie tytułu egzekucyjnego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności wydaną na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa. Należy mieć jednak na uwadze art. 99 k.p.c., zgodnie z którym stronom reprezentowanym przez radcę prawnego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej zwraca się koszty w wysokości należnej według przepisów o wynagrodzeniu adwokata. Regulacja zawarta w art. 32 ust. 3 ww. ustawy stanowi uzupełnienie zasad rozstrzygania o kosztach procesu, zastrzegając, że koszty zastępstwa przyznane Skarbowi Państwa przysługują Skarbowi Państwa – Prokuratorii Generalnej, jeżeli Prokuratoria wykonuje w sprawie zastępstwo Skarbu Państwa. Wówczas koszty zastępstwa zasądzone lub przyznane osobie zastępowanej w sprawie, w której zastępstwo wykonuje Prokuratoria Generalna, uzyskane od strony przeciwnej osoba ta przekazuje Prokuratorii Generalnej (art. 32 ust. 6 ustawy). Nie sposób bowiem uznać, że art. 32 ust. 3 ww. ustawy wywołuje po stronie sądu obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia o kosztach należnych stronom procesu. Przepis ten nie zmienia bowiem podstawowej zasady rozstrzygania o kosztach procesu. Mając na względzie powyższe Sąd zasądził od powódki na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej RP (dokonując stosownego sprostowania w tym zakresie) kwotę 10.800 zł, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Zasadnym było również zasądzenie na rzecz Prokuratorii Generalnej odsetek od kosztów procesu, albowiem pozew w niniejszej sprawie został wniesiony 25 maja 2021 r., a zatem już po nowelizacji przepisów w tym zakresie (która weszła w życie w dniu 7 listopada 2019 r.). Powyższe koreluje z treścią art. 98 § 1 ¹ k.p.c., zgodnie z którym od kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów procesu należą się odsetki, w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, którym je zasądzono, do dnia zapłaty. Zaznaczenia wymaga, że Sąd orzeka o odsetkach od kosztów procesu z urzędu, zatem nie jest konieczny wniosek strony w tym zakresie. Sąd omyłkowo przeoczył powyższe rozstrzygnięcie, toteż dokonał stosownego uzupełnienia wyroku w tym zakresie.

Powódka była zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych w części, tj. od opłaty sądowej od pozwu w całości (kwota 26.531 zł, postanowienie – k. 101), toteż Sąd w pkt. 3 sentencji wyroku przejął je na rachunek Skarbu Państwa, stosując w tym zakresie zasadę słuszności (wobec ww. okoliczności) wyrażoną w art. 102 k.p.c.

Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sędzia Anna Tyrluk-Krajewska