Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 kwietnia 2015 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie:

Przewodniczący: SSO Ewa Malinowska

protokolant: sekretarz sądowy Patrycja Żuk

po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku w Warszawie na rozprawie

sprawy z odwołania Gminy K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

o nadużywanie pozycji dominującej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury w K. z dnia 23 października 2013 roku nr (...)

I.  oddala odwołanie;

II.  zasądza od powoda Gminy K. na rzecz pozwanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Ewa Malinowska

Sygn. akt: XVII AmA 1/14

UZASADNIENIE

W dniu 23 października 2013 r. Prezes UOKiK Delegatura w K. wydał decyzję nr (...) mocą której uznał za praktykę ograniczającą konkurencję nadużywanie przez powoda Gminę K. pozycji dominującej na lokalnych rynkach świadczenia usług cmentarnych na cmentarzach do niej należących wyznaczonych przez obszar Cmentarzy (...) położonych w K. przy ulicach: (...), (...), (...), (...) i (...), poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania konkurencji na ww. rynkach lokalnych w zakresie świadczenia na nich usług pogrzebowych dotyczących kopania grobów ziemnych, w drodze przyznania sobie wyłączności na wykonywanie na ww. cmentarzach usług kopania grobów ziemnych i tym samym ograniczania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku świadczenia usług pogrzebowych na powyżej wskazanych rynkach lokalnych, co stanowi praktykę ograniczającą konkurencję, o jakiej mowa w art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i stwierdził zaniechanie jej stosowanie z dniem 1 stycznia 2015 r. Z tytułu powyższego naruszenia Prezes nałożył na powoda karę pieniężną w wysokości 8 4300 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezes podniósł m. in., że Powód jest właścicielem pięciu cmentarzy komunalnych usytuowanych na jej obszarze. Administrowaniem cmentarzami zajmuje się należący do powoda zakład budżetowy (...). Zgodnie z obowiązującym w (...) do dnia 31 grudnia 2012 r. „Regulaminem obejmującym zakresy prac usługowych przy kopaniu grobów…” do wykonywania prac usługowo – grzebalnych na cmentarzach komunalnych mogły być dopuszczone zakłady prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie robót ziemnych. Inni przedsiębiorcy mogli wykonywać czynności obejmujące wykopanie i zasypanie grobu ziemnego. Prezes ustalił, że w latach 2011 – 2012 usługi kopania grobów ziemnych wykonywał jedynie ww. zakład budżetowy. Usługi budowy piwniczek murowanych wykonywał zarówno zakład, jak i inni przedsiębiorcy. W piśmie z dnia 26 września 2012 r., wydanym w odpowiedzi na wniosek przedsiębiorcy P. U. (1), (...) podniósł, iż w zakresie usług kopania grobów powód obsługiwany jest przez zakład budżetowy. Prezes uzyskał również wyjaśnienia powoda zgodnie z którymi powód nie wyodrębnia usług, które mogą być wykonywane przez innych przedsiębiorców oraz nie widzi potrzeby powierzania innym podmiotom wykonywania na cmentarzach komunalnych usług kopania grobów. Stanowisko to zostało powtórzone przez powoda w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. Gmina nie uwzględniła wniosku P. U. uznając, ze zabiega on o uzyskanie generalnego pozwolenia na wykonywanie usług kopania grobów na wszystkich cmentarzach komunalnych co w jej ocenie podważyłoby sens prowadzenia działalności przez (...) i naruszyłoby organizację pracy na cmentarzach komunalnych. W ocenie Prezesa powód – wykorzystując pozycję dominującą na lokalnym rynku usług cmentarnych - uniemożliwiał wykonywania usług kopania grobów innym przedsiębiorcom i w ten sposób przeciwdziałał ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania i rozwoju konkurencji na rynku usług pogrzebowych w tym zakresie na terenie należących do niej cmentarzy. Gmina naruszyła swoimi działaniami interes nieograniczonej liczby przedsiębiorców. (k. 4 – 11)

W odwołaniu od powyższej decyzji powód Gmina K. zaskarżył ją w całości zarzucając a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez przyjęcie, że powód naruszył swoim działaniem interes publicznoprawny konkurentów, b) sprzeczność ustaleń Prezesa UOKiK z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że Gmina przyznała sobie wyłączne prawo do wykonywania usług pogrzebowych w zakresie kopania grobów za pomocą zakładu budżetowego pomimo faktu, ze obowiązujące regulaminy przyznawały to prawo przedsiębiorcom uprawnionym do wykonywania robót ziemnych, c) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych a w szczególności niewyjaśnienie, czy pismo z dnia 26 września 2012 r. prezentuje stanowisko powoda w kwestii prawa do kopania grobów na terenie cmentarzy komunalnych w K. oraz niewyjaśnienie czy zakład budżetowy uprawniony był do odmowy udzielenia zgody na kopanie grobów wbrew obowiązującym w tym zakresie regulaminom. Zdaniem powoda skierowanie przez przedsiębiorcę P. U. (1) ogólnego wniosku o umożliwienie mu wykonania usług było przejawem tendencyjnej prowokacji z jego strony. Prezes UOKiK nadużył przysługujących mu uprawnień albowiem stanął w obronie jednego przedsiębiorcy w jego sprawie jednostkowej. Interes publicznoprawny nigdy nie został w przedmiotowej kwestii przez powoda naruszony. Ponadto pismo powoda z dnia 26 listopada 2012 r. nie może być interpretowane jako odmowa udzielenia P. U. zgody na kopanie grobów. Powód zaprzeczył również że ustalenia dokonane przez pozwanego wskazują na umyślność naruszenia ustawy przez powoda. (k 12 – 18)

W odpowiedzi na odwołanie pozwany wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. (k. 28 – 31)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Powód Gmina K. jest właścicielem 5 cmentarzy komunalnych usytuowanych na jej obszarze. Są to następujące cmentarze: w L. przy ul. (...), w M. przy ul. (...) i przy ul. (...), w dzielnicy Z. przy ul. (...) oraz Cmentarz (...) przy ul. (...). Cmentarze te są zarządzane i administrowane przez jednostkę organizacyjną powoda - Zakład (...) działający pod nazwą (...) Cmentarze (...). Przedmiotem działania Zakładu jest m. in. nadzór nad przestrzeganiem zasad korzystania z cmentarzy, w tym zwłaszcza nad pochówkami, ekshumacjami, kopaniem i murowaniem grobów, handlem i usługami na terenach przycmentarnych, parkingami, komunikacją wewnątrz cmentarzy, ustawianiem nagrobków i pomników, porządkiem oraz utrzymaniem i konserwacją urządzeń i terenów a także wykonywanie prac związanych z przygotowaniem i wykonaniem usług pogrzebowo – cmentarnych. Za wykonywane usługi Zakład pobiera opłaty.

dowód: Regulamin Organizacyjny (...) Cmentarzy (...) w K. (k. 12 – 15 akt adm.)

Do dnia 31 grudnia 2012 r. w ww. Zakładzie (...) obowiązywał „Regulamin obejmujący zakresy prac usługowych przy kopaniu grobów na cmentarzach komunalnych w K.”. Zgodnie z jego postanowieniami do wykonywania prac usługowo – grzebalnych na cmentarzach mogły być dopuszczone zakłady prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie robót ziemnych. Przedsiębiorcy mogli wykonywać m. in. czynności obejmujące wykopanie i zasypanie grobu ziemnego.

dowód: zarządzenie wewnętrzne Dyrektora (...) Zakładu Usług (...) w K. wraz załącznikiem (k. 49 – 51 akt adm.)

W latach 2011 – 2012 ww. Zakład (...) nie wyodrębniał usług, które mogą być wykonywane przez innych przedsiębiorców. W tym okresie żaden z przedsiębiorców nie zwracał się do Zakładu o umożliwienie wykonywania usług kamieniarskich lub kopania grobów z wyjątkiem przedsiębiorcy P. U. (1). Jego wniosek nie został jednak uwzględniony. W uzasadnieniu odmowy podniesiono, że decydowanie o czynnościach, usługach i robotach realizowanych na terenie cmentarzy administrowanych przez Zakłada należy wyłącznie do kompetencji Zakładu, które nie mogą być cedowane na inne podmioty. Wskazano również, że przez wzgląd na dbałość o finanse publiczne oraz konieczność uzyskania planowanego poziomu dochodów finansowych, Zakład nie widzi potrzeby powierzania innym podmiotom wykonywania na cmentarzach komunalnych usług w zakresie kopania grobów.

dowód: pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2012 r. (k. 11 – 11v.)

wniosek P. U. (1) z dnia 22 sierpnia 2012 r. (k. 7 akt adm.)

pismo (...) z dnia 26 września 2012 r. (k. 8 akt adm.)

W latach 2011 – 212 usługi kopania grobów ziemnych wykonywał wyłącznie Zakład (...) powoda.

dowód: pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2012 r. (k. 11 – 11v.)

Od dnia 1 stycznia 2013 r. obowiązuje „Regulamin wykonywania usług kopania grobów na cmentarzach komunalnych w K.. Zgodnie z jego postanowieniami, do kopania grobów na terenie cmentarzy komunalnych w K. administrowanych przez Zakład (...) są przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie administratora cmentarza. Zezwolenie to wydaje Dyrektor Zakładu (...) na pisemny umotywowany wniosek przedsiębiorcy.

Regulamin został podany do publicznej wiadomości poprzez jego treści na tablicy ogłoszeń.

dowód: pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 23 kwietnia 2013 r. (k. 33 akt adm.)

Regulamin wykonywania usług kopania grobów na cmentarzach komunalnych w K. (k. 34 – 35 akt adm.)

Pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 5 lipca 2013 r. (k. 40 akt adm.)

W 2012 r. dochód własny Gminy K. wyniósł (...) zł, zaś przychody Zakładu (...) wyniosły (...) zł.

dowód: informacja o zrealizowanych w 2012 r. dochodach miasta K. oraz przychodach zakładu budżetowego (k. 42 akt adm.)

Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zgromadzonym w sprawie dokumentom; ustalenia Sądu znajdują uzasadnienie we wszystkich przeprowadzonych dowodach, które zostały powołane przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka R. Ł. albowiem dotyczył okoliczności nieistotnych dla rozstrzygnięcia sporu (art. 227 k.p.c. a contrario).

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

.

Odwołanie podlegało oddaleniu jako bezzasadne.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców. Nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie był fakt, że powód jest właścicielem i wyłącznym dysponentem cmentarzy znajdujących się obszarze gminy. Posiada on zatem 100% udział w lokalnych rynkach usług cmentarnych świadczonych na obszarach cmentarzy komunalnych, a jego działania nie spotykają się z konkurencją. W tak zdefiniowanych rynkach lokalnych fakt posiadania przez powoda pozycji dominującej, zgodnie z art. 4 ust. 10 ustawy nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala przyjąć, że powód dopuścił się nadużycia pozycji dominującej na rynkach świadczenia usług cmentarnych na cmentarzach do niego należących poprzez przyznania sobie wyłączności na wykonywanie na ww. cmentarzach usług kopania grobów ziemnych i tym samym ograniczania innym przedsiębiorcom dostępu do rynku świadczenia usług pogrzebowych na tych rynkach.

Jak wynika z dowodów ujawnionych w postępowaniu, powód (poprzez działający w jego imieniu zakład budżetowy powołany w celu świadczenia usług wykonywania grobów ziemnych), wprost odmówił innemu przedsiębiorcy udzielenia zezwolenia na wykonywanie usług kopania grobów ziemnych na terenie cmentarzy należących do powoda i przez niego administrowanych. Uzasadniając odmowę powód pisemnie wyjaśnił (k. 8 akt adm.), że w tym zakresie obsługiwany jest przez swój zakład budżetowy i nie widzi potrzeby powierzenia innym podmiotom wykonywania na cmentarzach komunalnych usług kopania grobów. Przedsiębiorca P. U. wnioskujący o wydanie zezwolenia na wykonywanie tego typu usług nie uzyskał w odpowiedzi na swój wniosek żadnych konkretnych warunków, na jakich mógłby świadczyć usługi. Gdyby powód miał zamiar umożliwić konkurencyjnemu przedsiębiorcy świadczenie usług kopania grobów, to odpowiadając na wniosek, wskazałby kiedy i na jaki warunkach przedsiębiorca może usługi te wykonywać. Tymczasem powód nie stworzył nawet możliwości prowadzenia rozmów ukierunkowanych na określenie zasad świadczenia usług przez tego przedsiębiorcy. Przeciwnie, w piśmie z dnia 26 września 2012 r. powód dał jasno do zrozumienia, że z chęci zysku nie chce dzielić się zarządzanym przez siebie rynkiem usług. Powód nie miał więc zamiaru umożliwienia innemu przedsiębiorcy wykonywania przedmiotowym usług. Z powołanego pisma powoda wprost wynika, że powód miał na względzie dbałość przede wszystkim o własne finanse tj. zapewnienie uzyskiwania zaplanowanego poziomu dochodów. W ocenie Sądu twierdzenie tej postaci w żadnym wypadku nie stanowi usprawiedliwienia dla działań powoda skutkujących ograniczeniem dostępu do rynku innym przedsiębiorcom.

Sąd podziela stanowisko pozwanego, iż zachowanie polegające na odmowie udzielenia zezwolenia na wykonanie robót ziemnych dotyczyło generalnie wszystkich przedsiębiorców chcących wykonywać usługi pogrzebowe na terenie cmentarzy do niej należących. Okoliczność złożenia wniosku o wyrażenie zgody na wykonywanie przedmiotowych usług przez jednego tylko przedsiębiorcę nie stoi na przeszkodzie temu twierdzeniu.

Opisane zachowanie powoda – monopolisty na rynku - przeciwdziałało ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Zachowanie to zaburzyło funkcjonowanie rynku, który winien być w pełni konkurencyjny oraz dostępny dla każdego przedsiębiorcy. Skutkami działania została dotknięta bliżej nieokreślona liczba konsumentów.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zauważyć należy co następuje.

Powód zarzucał, że prezes UOKiK nadużył przysługujących mu uprawnień albowiem stanął w obronie jednego przedsiębiorcy w jego sprawie jednostkowej. Zarzut ten jest niezasadny. Przy ocenie praktyki powoda nie można naruszenia interesu publicznego oceniać wyłącznie przy użyciu kategorii ilościowych. Przyjmuje się, że nawet sprawa dotycząca pojedynczego konsumenta lub przedsiębiorcy służyć może ochronie interesów nieograniczonej liczby kolejnych konsumentów lub przedsiębiorców (wyrok SOKiK z dnia 26.07.07, XVII AmA 126/06). Skoro powód bezspornie występował na lokalnych rynkach w charakterze monopolisty, to nawet jeden przedsiębiorca, usiłujący wejść na te rynki, stanowić mógł potencjalną konkurencję dla działań powoda. Stąd bezzasadna odmowa powoda wyrażona w stosunku do przedsiębiorcy P. U. jest wystarczająca dla stwierdzenia naruszania przez niego przepisów ustawy.

Bezzasadny jest nadto zarzut powoda, iż brak podstaw do przypisania mu zakazanej praktyki skoro – jak twierdził – obowiązujące regulaminy przyznawały prawo kopania grobów innym przedsiębiorcom. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że zapisy regulaminu nie były stosowane a w praktyce usługi te wykonywane były wyłącznie przez zakład budżetowy należący do powoda. Świadczy o tym przede wszystkim zestawienie ilościowe usług kopania grobów wykonanych na cmentarzach komunalnych powoda w latach 2011 – 2012 .

Całkowicie bezzasadny jest również zarzut, iż odpowiedzi na wniosek powoda zostały sformułowane przez osoby nieuprawnione, a gdyby P. U. stawił się w administracji konkretnego cmentarz, to – jak twierdzi powód – uzyskałby wyczerpujące informacje na temat uzupełnienia danych, które winien umieścić we wniosku. Powód ponosi odpowiedzialność za działania swoich pracowników, w tym pracowników należącego do niego zakładu budżetowego, i nie może bronić się, że nie wiedział o antykonkurencyjnych działaniach przez nich podejmowanych.

Pozostałe zarzuty i twierdzenia odwołania stanowią jedynie niepopartą dowodami polemikę ze stanowiskiem organu antymonopolowego i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Prezes UOKiK prawidłowo ustalił, że powód zaniechał stosowania praktyki z dniem 1 stycznia 2013 r. tj. z dniem, w którym zmieniono regulamin wykonywania usług kopania grobów poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania przez przedsiębiorców świadczących usługi kopania grobów zgody administratora cmentarza.

Z powyższych względów Prezes UOKiK trafnie ocenił, iż powód dopuścił się nadużywania pozycji dominującej poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania konkurencji. Zasadne przeto było nałożenie na powoda kary pieniężnej.

W ocenie Sądu wysokość kary odpowiada przesłankom wskazanym w art. 111 ustawy.

Korespondencja powoda z P. U. dowodzi, iż działania powoda nosiły znamiona umyślności – powód celowo, z chęci zapewnienia sobie samemu wyższych dochodów, odmówił przedsiębiorcy zgody na świadczenie usług na terenie cmentarza. Zatem działania powoda były ukierunkowane na ograniczenie konkurencji na rynku.

Okolicznością obciążającą był fakt, że powód był przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie uczestnikiem innych postępowań dotyczących naruszenia ustawy. Ustalając wymiar kary należało wziąć również pod uwagę długotrwałość stosowania praktyki tj. fakt jej trwania ponad rok.

Okolicznością łagodzącą był fakt zaniechania praktyki w toku postępowania antymonopolowego a także fakt, że działania powoda nie miały znacznego wpływu na rynek w praktyce (wobec faktu, że ujawniono wniosek tylko jednego przedsiębiorcy pragnącego wykonywać usługi na tym rynku).

Kara w wysokości 8 430 zł stanowi jedynie 2, 54% kary maksymalnej i nie może zostać uznana za karę zbyt wygórowaną. Kara ta pozostaje we właściwej proporcji do uzyskanego przez zakład budżetowy powoda przychodu w roku 2012 i nie wpłynie negatywnie na sytuację finansową powoda i jego działalność.

Z powyższych względów na podstawie art. 479 indeks 31a § 1 k.p.c. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c. w zw. z § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z dnia 3 października 202 r.) zasądzając od powoda, który przegrał proces, na rzecz pozwanego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Ewa Malinowska