Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 3 sierpnia 2021 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia Sądu Okręgowego Ewa Malinowska
Protokolant –	Sekretarz sądowy Joanna Nande

po rozpoznaniu 3 sierpnia 2021 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania A. K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania A. K. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 21 grudnia 2018 r. Nr (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w pkt 2 w ten sposób, że wymierzoną karę pieniężną obniża do wysokości 7.500,00 złotych (siedem i pół tysiąca złotych);

2.  w pozostałym zakresie oddala odwołanie;

3.  znosi koszty postępowania pomiędzy stronami.

SSO Ewa Malinowska

Sygn. akt XVII AmE 80/19

UZASADNIENIE

Decyzją z 21 grudnia 2018 r. (znak: (...)) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) - działając na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12, art. 56 ust. 2
w związku z art. 56 ust. 3, 4 i 6 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (dalej: PE), w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 30 ust. 1 PE - po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia P. A. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (...) A. K., z siedzibą w miejscowości Z., kary pieniężnej w związku z naruszeniem warunków koncesji, orzekł, iż Przedsiębiorca naruszył pkt 1 „Przedmiot i zakres działalności” określony w koncesji Nr (...) na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa URE Nr (...) z 31 marca 2017 r., poprzez wykonywanie działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi - gazem płynnym (...) przy wykorzystaniu stacji paliw, zlokalizowanej w miejscowości D. przy ul. (...) (niezgodnie z przedmiotem i zakresem działalności określonym w udzielonej mu koncesji) oraz za ww. działania wymierzył Koncesjonariuszowi karę pieniężną w wysokości 15.000,00 złotych.

(decyzja k. 5-12)

Koncesjonariusz złożył w przepisanym terminie odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc
o jej uchylenie w całości, ewentualnie o zmianę decyzji w całości poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez zmiarkowanie wymierzonej kary pieniężnej, określonej na kwotę 15.000,00 złotych do możliwie najniższej wysokości. Odwołująca zarzuciła decyzji naruszenie:

Przepisów prawa materialnego, tj.:

1.  art. 56 ust. 1 pkt 12 PE poprzez przyjęcie, że Powódka nie przestrzegała obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa URE z 31 marca 2017 r., co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania w sprawie i nałożenia na Powódkę kary pieniężnej za działanie niebędące naruszeniem obowiązków wynikających
z posiadanej koncesji; Powódka podniosła, iż do ww. naruszenia doszło w wyniku błędnego założenia interpretacyjnego organu, wg którego prowadzenie działalności, która nie jest objęta przedmiotem posiadanej koncesji, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z tejże koncesji, podczas gdy nie jest możliwe naruszenie obowiązków z uprawnienia, którego się nie posiada, a rozszerzenie zakresu prowadzonej działalności gospodarczej pomimo braku uprzedniego uzyskania wymaganej koncesji stanowi wykonywanie działalności bez tejże koncesji, a nie naruszenie obowiązków wynikających z posiadanej koncesji.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu, o którym mowa powyżej, z ostrożności procesowej Powódka zarzuciła decyzji naruszenie:

2.  art. 56 ust. 3 i 6 PE poprzez błędne zastosowanie przesłanek wymiaru kary i w konsekwencji wymierzenie Przedsiębiorcy zbyt wysokiej kary pieniężnej, w oparciu o mylne przekonanie,
że stopień zawinienia oraz stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znaczący, podczas gdy stopień zawinienia oraz stopień szkodliwości czynu Powódki były znikome, a Powódka od dnia uzyskania koncesji na obrót paliwami ciekłymi nigdy wcześniej nie naruszyła warunków koncesji, oraz poprzez błędną ocenę możliwości finansowych Powódki i wymierzenie kary pieniężnej na poziomie ok. (...) przychodu za 2017 r., podczas gdy Powódka w 2017r. z tytułu działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi poniosła stratę w wysokości 26.050,15 złotych; powyższe z kolei doprowadziło do naruszenia:

3.  art. 56 ust. 6a PE poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ku temu podstaw, tj. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia Przedsiębiorcy kary pieniężnej w sytuacji, gdy stopień naruszenia jest znikomy, a Powódka zaprzestała naruszeń, gdyż uzyskała ostatecznie zmianę decyzji o udzieleniu koncesji w zakresie jej rozszerzenia o stację gazu płynnego
w miejscowości D.; oraz

4.  art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego (dalej: KC) w wyniku nieprawidłowej wykładni sformułowania ,,należyta staranność” w odniesieniu do zachowania Powódki, podczas gdy przed zakupem stacji gazu płynnego sprawdziła wszelkie dokumenty formalnoprawne,
a następnie w przewidzianym w koncesji terminie, poinformowała Prezesa URE o
ww. okoliczności, jednocześnie składając wniosek o zmianę posiadanej koncesji.

Powódka wniosła również o przeprowadzenie wskazanych w odwołaniu dowodów na okoliczność wykazania należytej staranności koncesjonariusza w wypełnianiu obowiązków koncesyjnych i stwierdzenia, że istnieją podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej lub jej zmiarkowania do możliwie najniższej kwoty z uwagi na jej rzeczywistą sytuację finansową (jeśli Sąd uzna, że Powódka dopuściła się naruszenia warunków wskazanych w koncesji).

(odwołanie k. 15-25)

Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na odwołanie, na okoliczność prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Powódki na rzecz Pozwanego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Pozwany wskazał, że bezspornym jest, iż Powódka od 16 lipca 2018 r. do 29 października 2018 r., a więc do zmiany posiadanej przez nią koncesji, dokonywała obrotu paliwami poprzez stację paliw zlokalizowaną w miejscowości D. przy ul. (...). Tymczasem udzielona jej koncesja nie obejmowała prowadzenia działalności gospodarczej w miejscowości D.. Dopiero 30 października 2018 r. dokonano zmiany udzielonej koncesji poprzez jej rozszerzenie na ww. stację paliw na mocy decyzji, znak: (...). Pozwany podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wszelkie działania wykraczające poza granice uprawnień przyznanych koncesjonariuszowi, w przypadku ograniczenia przedmiotu i zakresu koncesji, stanowią naruszenie zasad udzielonej koncesji.

Zdaniem Pozwanego fakt, iż Koncesjonariusz poinformował Prezesa URE o rozszerzeniu zakresu jego działalności na stację paliw w D. jest jedynie wypełnieniem przez niego obowiązku informacyjnego, w żadnym wypadku natomiast nie nadało mu uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w zmienionym zakresie. Tym bardziej, iż rozpoczął działalność na stacji w D. 16 lipca 2018 r., a wniosek o zmianę koncesji złożył 23 lipca 2018 r. (jest to data wpływu wniosku do organu). Podsumowując, Powódka pomyliła obowiązek poinformowania organu o istotnej zmianie prowadzonej przez siebie działalności i obowiązku złożenia wniosku o zmianę koncesji w określonym terminie z obowiązkiem uzyskania decyzji zmieniającej koncesję. Tymczasem złożenie wniosku o zmianę koncesji nie ma charakteru jedynie deklaratoryjnego i nie oznacza zgody organu koncesyjnego na prowadzenie działalności we wnioskowanym zakresie. Dopiero zatem od 30 października 2018 r., a zatem od rozszerzenia zakresu przedmiotowej koncesji, mogła zacząć prowadzić działalność na stacji paliw
w D., o czym Powódka jako profesjonalistka na rynku paliw, powinna pamiętać.

Odpierając zarzuty Odwołującej, Pozwany podniósł również, iż zarzut naruszenia art. 56 ust. 6a PE jest także niezasadny. Co prawda, zgodnie z treścią powołanego przepisu, Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, ale jedynie w sytuacji, gdy stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek. W przedmiotowym stanie faktycznym Powódka w okresie od 16 lipca 2018 r. do 29 października 2018 r. prowadziła działalność gospodarczą na stacji paliw w D. pomimo braku do tego uprawnienia. Prezes URE nie mógł więc odstąpić od wymierzenia kary z uwagi na znaczny stopień szkodliwości czynu popełnionego przez Przedsiębiorcę.

W ocenie Pozwanego, także przepisy art. 56 ust. 3 i 6 PE zostały w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowane. Wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć 15 % przychodu przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, o czym stanowi art. 56 ust. 3 PE. Tymczasem wysokość kary pieniężnej wymierzonej Powódce wynosi (...) przychodu Przedsiębiorcy wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w 2017 r. Ponadto, wymierzona kara powinna spełniać funkcję prewencyjną, wychowawczą i odstraszającą w stosunku do pozostałych przedsiębiorców oraz stanowić represję za naruszenie warunków koncesji, które w przedmiotowym stanie faktycznym charakteryzowało się znacznym stopniem szkodliwości i zawinienia. Poza tym prawdą jest, że Powódka poniosła stratę w wysokości 26.050,15 złotych w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą, ale jednocześnie w 2018 r. z własnych środków pieniężnych zakupiła niezbędny do prowadzenia stacji paliw sprzęt oraz deklarowała brak zaległości finansowych i problemów z płynnością finansową na potrzeby postępowania w przedmiocie zmiany koncesji.

(odpowiedź na odwołanie k. 37-42)

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

Odwołująca, Pani A. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą (...) A. K., z siedzibą w miejscowości Z., jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, na mocy decyzji Prezesa URE nr (...) z 31 marca 2017 r., na podstawie której została jej udzielona koncesja na obrót paliwami ciekłymi nr (...) na okres od 31 marca 2017 r. do 31 grudnia 2030 r. W punkcie 1 tej decyzji został określony przedmiot i zakres działalności koncesjonowanej. Zgodnie z warunkami udzielonej koncesji: „Przedmiot działalności objętej niniejszą koncesją stanowi działalność gospodarczą w zakresie obrotu następującymi paliwami ciekłymi: gazem płynnym ( (...)) o kodach CN: (...), (...), (...), (...) z wyłączeniem mieszanin propanu-butanu uzyskiwanych w procesach uzdatniania płynów złożowych, na stacji paliw ciekłych położonej w miejscowości I. przy ul. (...) oraz przy wykorzystaniu środków transportowych”.

( dowód: decyzja k. 37-39 akt adm.)

W celu zmiany zakresu posiadanej koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzją Prezesa URE z 31 marca 2017 r., Powódka wystąpiła do Prezesa URE z pismem z 16 lipca 2018 r., które wpłynęło do organu 23 lipca 2018 r., wnosząc o zmianę udzielonej koncesji, poprzez rozszerzenie jej zakresu o prowadzenie obrotu paliwami ciekłymi na stacji paliw w miejscowości D., przy ul. (...).

(dowód: wniosek k. 5-7 akt adm.)

Powódka rozpoczęła działalność na przedmiotowej stacji paliw 16 lipca 2018 r.

(dowód: okoliczność niekwestionowana, wniosek k. 6, pismo k. 36 akt adm.)

W dniu 30 października 2018 r. Prezes URE wydał decyzję nr (...), rozszerzając przedmiot prowadzonej przez Powódkę działalności na obrót gazem płynnym (...) na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości D. przy ul. (...).

W dniu 29 października 2018 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia Powódce kary pieniężnej w wyniku naruszenia przez nią warunków udzielonej koncesji, o czym poinformowano ją pismem nr (...) z 29 października 2018 r. W związku z powyższym, Powódka została wezwana m.in. do przedstawienia uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących jej ogólnej sytuacji finansowej.

(dowód: zawiadomienie k. 1-2 akt adm.)

Powódka pismem z 16 listopada 2018 r. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, swój wniosek uzasadniając brakiem wystąpienia naruszenia warunków koncesji, z uwagi na poinformowanie organu koncesyjnego o istotnych zmianach prowadzonej przez siebie działalności w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia zaistnienia owych zmian, oraz złożenie wniosku o zmianę udzielonej jej koncesji. W razie nieuwzględnienia jej stanowiska przez organ, Powódka wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 56 ust. 6a PE, powołując się na niski stopień szkodliwości czynu oraz niewskazanie przez organ, jaki konkretnie warunek koncesji został przez nią naruszony. Powódka złożyła również potwierdzenie przelewu kwoty 200,00 złotych tytułem opłaty koncesyjnej, informację wskazującą na wysokość przychodów osiągniętych przez nią na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości D. przy ul. (...) oraz podsumowanie księgi przychodów i rozchodów za okres od 1 stycznia 2018 do 30 września 2018 r.

(dowód: pismo k. 41-44 akt adm.)

W roku 2017 powódka osiągnęła przychód w wysokości (...) zł. Wysokość straty poniesionej z prowadzonej działalności koncesjonowanej wyniosła 26.050,15 zł.

(dowód: informacja o wysokości przychodu k. 34 akt adm.)

W dniu 21 grudnia 2018 r. wydana została decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie.

(dowód: decyzja k. 5-12)

Sąd ustalił powyższy stan faktyczny na podstawie wskazanych powyżej dokumentów, które nie były kwestionowane, przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Był on niesporny.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje.

Odwołanie Powódki częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 PE karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Z punktu 1 pierwotnie udzielonej Powódce koncesji na mocy decyzji Prezesa URE nr (...) z 31 marca 2017 r., wynika, że przedmiot działalności objętej przedmiotową koncesją stanowił działalność gospodarczą w zakresie obrotu następującymi paliwami ciekłymi: gazem płynnym ( (...)) o kodach CN: (...), (...), (...), (...), z wyłączeniem mieszanin propanu-butanu uzyskiwanych w procesach uzdatniania płynów złożowych, na stacji paliw ciekłych położonej w miejscowości I. przy ul. (...) oraz przy wykorzystaniu środków transportowych.”. Dopiero 30 października 2018 r. Prezes URE wydał decyzję nr (...) (...), rozszerzając przedmiot prowadzonej przez Przedsiębiorcę działalności na obrót gazem płynnym (...) na stacji paliw zlokalizowanej w miejscowości D. przy ul. (...). Tymczasem Powódka rozpoczęła prowadzenie działalności na stacji paliw w D. już 16 lipca 2018 r., a zatem w czasie, kiedy zobowiązana była jeszcze do przestrzegania warunków koncesji w jej pierwotnym brzmieniu.

Koncesja jest formą reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo o charakterze aktu administracyjnego. Jest to publicznoprawne uprawnienie podmiotowe przyznane decyzją właściwego organu administracji indywidualnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia określone wymagania podmiotowe i przedmiotowe, wskazane w ustawie. Organy administracji publicznej, w tym organy regulacyjne, wydając decyzję administracyjną, konkretyzują obowiązki wynikające z odpowiednich przepisów prawa, a zatem ustaw i wydanych na ich podstawie rozporządzeń. Decyzja o udzieleniu koncesji konkretyzuje więc wobec indywidualnego koncesjonariusza obowiązek prawny płynący z ustawy. Uszczegółowienie obowiązków wynikających z koncesji łączy się ściśle z ograniczeniem jej przedmiotu i zakresu. Zdaniem Sądu jakiekolwiek działanie, które nie mieści się w ramach działalności wskazanej w koncesji, stanowi naruszenie jej warunków. Jeżeli bowiem uznajemy, że koncesja stanowi publicznoprawne uprawnienie podmiotowe przyznane decyzją administracyjną, a posiadana przez Powódkę koncesja w jej pierwotnym brzmieniu nie zezwalała na prowadzenie działalności gospodarczej na stacji paliw w D., podjęcie takiej działalności niewątpliwie wykracza poza przyznane uprawnienia, a tym samym, stanowi naruszenie warunków koncesji, która wyraźnie wskazuje, jaki jest zakres wykonywanej przez uprawnionego działalności. Przedsiębiorca niejako samowolnie zmienił warunki działalności gospodarczej. Tymczasem każda taka zmiana musi wynikać z decyzji organu koncesyjnego, który najpierw weryfikuje, czy spełnione są warunki przewidziane przez przepisy prawa do prowadzenia określonej działalności gospodarczej.

Koncesjonariusz w okresie od 16 lipca 2018 r. do 29 października 2018 r. wykonywał działalność gospodarczą polegającą na obrocie paliwami ciekłymi bez uprawnień wynikających
z koncesji. Zdaniem Sądu naruszenie pkt 1 udzielonej Powódce koncesji nie polega, jak twierdzi Przedsiębiorca w swym odwołaniu, na prowadzeniu działalności bez wymaganej prawem koncesji, a nieprzestrzeganiu obowiązków wynikających z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 PE. Obowiązkiem wynikającym z koncesji w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 12 PE może być obowiązek zawarty w decyzji o jej udzieleniu, który konkretyzuje wobec indywidualnego koncesjonariusza wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań (zob. wyrok SN z 6 października 2011 r., III SK 18/11, LEX nr 1108488). Ponadto, nałożenie na koncesjonariusza kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku wynikającego z koncesji (art. 56 ust. 1 pkt 12 PE) jest dopuszczalne także wtedy, gdy obowiązek ten można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej (zob. uchwała SN - Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 9 lipca 2019 r., I NSZP 1/19, Legalis 1967690).
A zatem wszelkie ograniczenia lub rozszerzenia przedmiotu i zakresu koncesji, wszelkie działania wychodzące poza granice uprawnień przyznanych koncesjonariuszowi stanowią naruszenie zasad tej koncesji. Jeśli bowiem przyjmiemy, że koncesja wyznacza ramy działalności koncesjonowanej, jaką koncesjonariusz może podjąć, każde działanie podlegające koncesjonowaniu, a niemieszczące się w ramach uprawnień wynikających z koncesji, należy ocenić jako sprzeczne z warunkami koncesji (zob. SOKIK z 10 kwietnia 2019 r., XVII AmE 121/17, Legalis nr 2129027).

Zdaniem Odwołującej, prowadzenie działalności bez wymaganej prawem koncesji nie może zostać uznane za naruszenie obowiązków wynikających z koncesji, co najwyżej jest to zachowanie wypełniające dyspozycję art. 57 g ust. 1 PE. Tymczasem w ocenie Sądu decyzja koncesyjna szczegółowo określająca, w jakiej miejscowości P. może prowadzić działalność na stacji paliw niejako konkretyzuje przepis ustawy, w zakresie przedmiotowym poprzez wyraźne określenie uprawnień Przedsiębiorcy, a mianowicie wskazanie (w jej pierwotnym brzmieniu), że działalność wykonywana na podstawie koncesji ograniczona jest do miejscowości I. przy ul. (...) oraz przy wykorzystaniu środków transportowych. Powyższe wynika też z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego. Wskazane w koncesji ramy działalności nałożyły niejako na Powódkę zakaz eksploatacji stacji paliw ciekłych w innej niż I. miejscowości. W związku z powyższym, należy przyjąć, że Powódka wprowadzając do obrotu paliwo ciekłe na stacji paliw w miejscowości D., nie wypełniła ciążącego na niej, a wynikającego z koncesji obowiązku prawnego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionego przez Odwołującą zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 12 PE poprzez przyjęcie, że Powódka nie przestrzegała obowiązków wynikających z koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 31 marca 2017 r., co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania w sprawie i nałożenia na Powódkę kary pieniężnej za działanie niebędące naruszeniem obowiązków wynikających z posiadanej koncesji. Należy uznać, iż wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie szerszym niż wynikało z warunków określonych w koncesji wypełnia dyspozycję art. 56 ust. 1 pkt 12 PE.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 oraz ust. 2 pkt PE, Prezes URE wymierza karę pieniężną, której podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Natomiast stosownie do art. 56 ust. 3 PE, wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.

Prezes URE, wymierzając karę pieniężną, zobowiązany jest do uwzględnienia enumeratywnie wskazanych czterech przesłanek normatywnych, tj. stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowego zachowania oraz możliwości finansowych adresata kary pieniężnej. Artykuł 56 ust. 6 PE wskazuje więc dyrektywy wysokości wymiaru kary pieniężnej. Dyrektywy te określają okoliczności, które Prezes URE zobowiązany jest brać pod uwagę w każdym postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Prezes URE „wymierza” karę, a więc oznacza to, że spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 56 ust. 1 powoduje, że Prezes URE ma obowiązek wymierzyć karę administracyjną za popełnienie czynu wypełniającego znamiona przewidziane przez ustawę. Jego decyzja nie ma więc charakteru uznaniowego czy też warunkowego. Stąd też nawet niezawinione działanie przedsiębiorcy uprawnia organ regulacyjny do nałożenia kary pieniężnej przy wystąpieniu naruszenia warunków koncesji.

W orzecznictwie utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy egzekwowaniu obowiązków administracyjnych muszą być zachowane bezwzględnie zasady interpretacji i stosowania norm
o charakterze restrykcyjnym ukształtowane w dziedzinie prawa karnego. Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu, zgodnie z art. 115 Kodeksu karnego, bierze się więc pod uwagę m.in. rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej szkody czy wagę naruszonych obowiązków. Jeśli natomiast chodzi o stopień zawinienia, odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny i wynika z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych PE. Z tego też względu, odpowiedzialność ta istnieje w oderwaniu od winy, a zatem nie jest konieczne wykazanie zawinionego zachowania przedsiębiorcy w celu ustalenia odpowiedzialności . Mimo to kryterium winy ma jednak istotne znaczenie przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej za delikt administracyjny.

Z całą pewnością od 16 lipca 2018 r. do 29 października 2018 r. Koncesjonariusz prowadził działalność na stacji paliw w D. z naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej przewidzianych w koncesji. Co prawda, Powódka jednocześnie dopełniła swego obowiązku informacyjnego wobec organu koncesyjnego, zawiadamiając go o istotnych zmianach w wykonywanej działalności gospodarczej. Ostatecznie uzyskała koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zmienionym zakresie, choć niewątpliwie po tym, jak przez kilka miesięcy bez uprawnienia prowadziła działalność gospodarczą w zakresie szerszym, niż wynikało to z jej warunków. Trzeba też pamiętać, iż uprzednio pozyskała szereg dokumentów o charakterze technicznym, które były niezbędne w celu dokonania infrastruktury na stacji paliw. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, że zarówno stopień szkodliwości czynu, jak i stopień zawinienia, były znaczne, przede wszystkim z uwagi na dobro prawne, jakie chronią przepisy PE, a więc przede wszystkim ochrona środowiska i bezpieczeństwo energetyczne. Nie zmienia tego fakt, że zdaniem Powódki w pełni działała ona w granicach prawa. Zdaniem Sądu rację ma Pozwany twierdząc, że samo złożenie wniosku o zmianę koncesji nie oznacza zgody organu koncesyjnego na prowadzenia działalności w rozszerzonym zakresie, wskazanym we wniosku złożonym przez Przedsiębiorcę. Składając wniosek o zmianę koncesji poprzez możliwość obrotu gazem płynnym na stacji w D., Koncesjonariusz nie nabył ,,automatycznie” takiego uprawnienia. Decyzja Prezesa URE w tym zakresie jest bowiem decyzją co do istoty sprawy. Nie ma jedynie charakteru deklaratoryjnego; wręcz przeciwnie, wydając decyzję, Prezes URE przesądza o możliwości (lub, odpowiednio, jej braku) prowadzenia określonej działalności gospodarczej na określonych warunkach i w określonym zakresie. Działalność koncesjonowana jest bowiem działalnością reglamentowaną, a do jej prowadzenia uprawniony jest jedynie przedsiębiorca, który po spełnieniu warunków niezbędnych do jej prowadzenia, uzyskał odpowiednią, pozytywną dla niego decyzję Prezesa URE. Wykonywanie działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi jest szczególnym rodzajem wykonywania profesjonalnej działalności gospodarczej, wymagającej należytej staranności oraz przyjęcia przez przedsiębiorcę odpowiedzialności za przestrzeganie jej warunków.

Powódka nie była uprzednio karana na podstawie norm PE, należy więc przyjąć, iż okoliczność ta stanowi przesłankę pozytywną, pozwalającą na obniżenie wysokości wymierzonej jej kary pieniężnej.

Wymierzając kare pieniężną, Prezes URE zobowiązany jest również uwzględnić możliwości finansowe przedsiębiorcy podlegającego ukaraniu. Przedmiotowy czynnik jest odzwierciedleniem zasady proporcjonalności, którą powinien kierować się Prezes URE przy wymierzaniu kary. Kara pieniężna nałożona na podmiot dopuszczający się deliktu administracyjnego przewidzianego w art. 56 PE, powinna być więc adekwatna do rodzaju naruszonej normy prawnej, a jednocześnie nie być niewspółmiernie dolegliwa. Ustalając wysokość kary pieniężnej, należy brać również pod uwagę fakt, iż kara ta nie powinna wpłynąć na pogorszenie sytuacji finansowej oraz na płynność finansową przedsiębiorcy, a jej wysokość powinna pozostawać we właściwej proporcji do uzyskanego przychodu. Kara ta ma stanowić realną, odczuwalną dolegliwość dla ukaranego podmiotu, ale stanowić także wyraźne ostrzeżenie na przyszłość (Z. Muras (red.), M. Swora (red.), Prawo energetyczne, Tom II, Komentarz do art. 12-72, wyd. II). Powódka w 2017 r. z tytułu działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi poniosła stratę w wysokości 26.050,15 złotych, a więc wymierzenie kary pieniężnej na poziomie ok. (...) przychodu za 2017 r. uznać należy za zbyt surowe. Wykazywana przez przedsiębiorcę energetycznego strata nie stanowi przesłanki negatywnej do wymierzenia kary pieniężnej, powinna być ona jednak sygnałem do miarkowania wysokości kary pieniężnej z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej możliwości finansowych danego podmiotu, tak właśnie jak w przedmiotowej sprawie.

A zatem, zdaniem Sądu, należy się zgodzić z twierdzeniem Odwołującej, że w pewnym zakresie doszło do naruszenia art. 56 ust. 3 i 6 PE poprzez błędne zastosowanie przesłanek wymiaru kary i w konsekwencji wymierzenie Powódce zbyt wysokiej kary pieniężnej, jednakże nie z uwagi na mylne przekonanie organu koncesyjnego, że stopień zawinienia oraz stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znaczący. Istnieją co prawda okoliczności, które niejako wpływają łagodząco na stopień zawinienia oraz stopień szkodliwości czynu Powódki (jak wypełnienie obowiązku informacyjnego względem organu koncesyjnego), w ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, iż delikt administracyjny popełniony przez Powódkę nadal charakteryzuje się ich znacznym stopniem. Działanie Odwołującej pozostaje niedozwolonym z uwagi na warunki wykonywania działalności gospodarczej wskazane w udzielonej jej koncesji. Z drugiej jednak strony Powódka od dnia uzyskania koncesji na obrót paliwami ciekłymi nigdy wcześniej nie naruszyła warunków koncesji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że w 2017 r. prowadzona przez nią działalność nie przyniosła zysku, a wręcz wygenerowała stratę, co w przedmiotowym stanie faktycznym Sąd wziął pod uwagę, ustalając wysokość kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalone w postępowaniu administracyjnym okoliczności dotyczące stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu Powódki, jej dotychczasowe zachowanie i możliwości finansowe, a w szczególności fakt naruszenia warunku koncesji w pełni uzasadniają nałożenie na Powódkę kary pieniężnej, jednakże w wysokości niższej niż ustalona przez Prezesa URE. W ocenie Sądu kary w wysokości 7.500 zł spełni swoje cele, a jednocześnie jest adekwatna do możliwości finansowych powódki. W tym zakresie zatem Sąd częściowo uwzględnił odwołanie.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem Powódki, iż doszło do naruszenia art. art. 56 ust. 6a PE poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia ku temu podstaw, tj. poprzez zaniechanie odstąpienia od wymierzenia Powódce kary pieniężnej w sytuacji, gdy stopień naruszenia jest znikomy, a Powódka zaprzestała naruszeń, gdyż uzyskała ostatecznie zmianę decyzji o udzieleniu koncesji w zakresie jej rozszerzenia o stację gazu płynnego w miejscowości D.. Nie można uznać, że działanie Powódki charakteryzowało się znikomym stopniem szkodliwości czynu. Wręcz przeciwnie, należy je zakwalifikować jako działanie charakteryzujące się nasileniem społecznej szkodliwości ze względu na potencjalny wpływ na bezpieczeństwo energetyczne oraz zagrożenie dla realizacji celów ustawy. Nawet uwzględniając pewne okoliczności łagodzące, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że wystąpiły w niniejszym stanie faktycznym przesłanki, o których stanowi art. 56 ust. 6a PE, a więc Prezes URE nie mógłby odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej.

Decyzja Prezesa URE w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej ma charakter fakultatywny (,,Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary”). Organ administracji publicznej ma uprawnienie do wydania decyzji pozytywnej dla adresata w sytuacji zaistnienia normatywnych przesłanek uregulowanych w art. 56 ust. 6a PE. Decyzję tę należy zaliczyć do kategorii tzw. decyzji uznaniowych, wydawanych w ramach swobodnego uznania organu administracji publicznej. Tego typu decyzja powinna spełniać nie tylko kryterium legalności, a więc uwzględniać przesłanki wskazane w art. 56 ust. 6a PE, ale także kontekst gospodarczy zachowania adresata decyzji oraz skutki tego zachowania (zob. Z. Muras (red.), M. Swora (red.), Prawo Energetyczne…). Ponieważ przepis art. 56 ust. 6a PE uprawnia Prezesa URE do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, działając na jego podstawie, Prezes URE może jedynie nie nałożyć kary pieniężnej w ogóle (tj. odstąpić od jej wymierzenia). Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne określone przez PE. W pewnych przypadkach sąd może więc co prawda zastosować art. 56 ust. 6a PE, jednakże wpierw powód powinien wykazać, że pozwany przekroczył zasady uznania administracyjnego oraz że stopień szkodliwości czynu był znikomy, a przedsiębiorca zaprzestał naruszenia prawa lub zrealizował obowiązek (zob. wyrok SN z 27 listopada 2019 r., I NSK 95/18, LEX nr 2817533). Przepis art. 56 ust. 6a PE nie stanowi natomiast podstawy do miarkowania wysokości kary pieniężnej przez obniżenie jej wysokości (zob. wyrok SN z 15 października 2014 r., III SK 47/13).

Należyta staranność nie stanowi przesłanki normatywnej, którą Prezes URE zobowiązany jest zgodnie z ustawą uwzględnić przy wymierzaniu kary pieniężnej, jest ona natomiast przesłanką orzeczniczą, wykształconą w procesie stosowania norm PE.

Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 355 § 2 KC w wyniku nieprawidłowej wykładni sformułowania ,,należyta staranność” w odniesieniu do zachowania Powódki, podczas gdy przed zakupem stacji gazu płynnego sprawdziła wszelkie dokumenty formalnoprawne, a następnie w przewidzianym w koncesji terminie, poinformowała Prezesa URE o ww. okoliczności, jednocześnie składając wniosek o zmianę posiadanej koncesji. Tymczasem należy zaznaczyć,
że przede wszystkim należytą staranność powinien zachowywać przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą, której przykładem jest właśnie wykonywanie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. W przypadku działalności koncesjonowanej poziom staranności wymaganej od przedsiębiorcy jest wyższy niż przeciętny poziom staranności przyjęty w obrocie gospodarczym (zob. wyrok SOKiK
z 2 października 2009 r., XVII AmE 199/08, LEX nr 1727284). W przedmiotowym stanie faktycznym trzeba podkreślić, że Powódka wykonywała działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi w okresie od 16 lipca 2018 r. do 29 października 2018 r. bez wymaganej koncesji. Tymczasem należyta staranność określana z uwzględnieniem zawodowego charakteru prowadzonej działalności gospodarczej uzasadnia zwiększone oczekiwania co do umiejętności, wiedzy, skrupulatności i rzetelności, zapobiegliwości i zdolności przewidywania, jak również obejmuje znajomość obowiązującego prawa oraz następstw z niego wynikających w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (zob. wyrok SA w Poznaniu z 8 marca 2006 r., I ACa 1018/05, LEX nr 186161). Należy pamiętać, że działalność koncesjonowana powinna być prowadzona z należytą starannością, wynikającą z jej zawodowego charakteru. Przede wszystkim przedsiębiorca powinien wypełniać postanowienia określone w warunkach koncesji, tym bardziej, że działalność koncesjonowana podlega szczególnym rygorom.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 Kodeksu postępowania cywilnego . Sąd częściowo uwzględnił odwołanie, obniżając wymierzoną karę do kwoty 7.500,00 złotych, uznając, że kara w tej wysokości będzie stanowiła wystarczającą dolegliwość dla Przedsiębiorcy, jak również spełni swoje cele. W pozostałym zakresie odwołanie należy oddalić.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 100 KPC.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak na wstępie.

SSO Ewa Malinowska