Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 września 2020 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Małgorzata Perdion-Kalicka
Protokolant –	st.sekr.sądowy Jadwiga Skrzyńska

po rozpoznaniu 17 września 2020 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania Przedsiębiorstwa (...) sp. z o.o. w L.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 21 grudnia 2018 r. Nr (...) (...) sprostowanej postanowieniem z 4 stycznia 2019 r.

Nr (...) (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w ten sposób, że odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej;

2.  oddala odwołanie w pozostałej części;

3.  znosi między stronami koszty postępowania.

Sędzia SO Małgorzata Perdion-Kalicka

Sygn. akt XVII AmE 81/19

UZASADNIENIE

Decyzją z 21 grudnia 2018 r. nr (...) (...) (sprostowaną postanowieniem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 4 stycznia 2019 r., Nr (...) (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej także: Prezes URE) - działając na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 6 oraz w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (dalej: p.e.) oraz w związku z art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Przedsiębiorca, Powód), orzekł, że:

1. Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. naruszyło warunek 2.4.1. koncesji na wytwarzanie ciepła, udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 25 września 1998 r., Nr (...) z późn. zm. w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 9 lipca 2007 r. Nr(...) w sprawie zmiany ww. koncesji poprzez nieinformowanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o zmianach w prowadzonej w powyższym zakresie działalności koncesjonowanej co wypełnia dyspozycję art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy p.e.;

2. za działania opisane w pkt. 1 wymierzył Przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości 12 500 zł (dwunastu tysięcy pięciuset złotych), co stanowi (...) przychodu z działalności koncesjonowanej w zakresie wytwarzania ciepła osiągniętego w 2017 r.

(decyzja, k. 5-13, postanowienie o sprostowaniu, k. 14-15).

Powód złożył odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I.  art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy p.e. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że koncesjonariusz naruszył pkt 2.4.1. udzielonej mu koncesji, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia obowiązków, gdyż z treści warunku 2.4.1. koncesji wynika, iż koncesjonariusz jest zobowiązany zawiadomić Prezesa URE o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej koncesją, podczas gdy taką zmianą nie jest zwiększenie mocy zainstalowanej źródła wytwórczego ciepła – kotłowni zlokalizowanej w L. przy ul. (...) zaledwie o 1,7 MW;

II.  art. 56 ust. 6a ustawy p.e. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie stopień społecznej szkodliwości czynu popełnionego przez Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. jest znaczny, co uniemożliwiło odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, mimo że istniały przesłanki do jego zastosowania, gdyż Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. przed wydaniem decyzji zrealizowało obowiązek poinformowania Prezesa URE o zwiększeniu mocy zainstalowanej źródła wytwórczego ciepła o 1,7 MW, nadto niepoinformowanie o tym fakcie Prezesa URE po zakończeniu modernizacji kotła (...) nr (...) zainstalowanego w kotłowni w L. charakteryzuje się znikomym stopniem szkodliwości;

III.  art. 56 ust. 6 ustawy p.e. poprzez nieuwzględnienie wszystkich określonych w nim przesłanek podczas ustalania wysokości kary pieniężnej, w szczególności znikomego stopnia szkodliwości czynu oraz możliwości finansowych Przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o., a tym samym wzięcie pod uwagę jedynie okoliczności obciążających Przedsiębiorstwo i zwiększających wysokość kary, z jednoczesnym pominięciem okoliczności łagodzących mających wpływ na obniżenie jej wymiaru;

IV.  art. 56 ust. 6 ustawy p.e. poprzez przyjęcie, że możliwości finansowe Przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o. oraz jego ogólna kondycja finansowa zostały w zaskarżonej decyzji właściwie ocenione, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, w której kara pieniężna ze względu na swoją surowość będzie spełniać funkcję eliminacyjną, a nie odstraszającą i represyjną.

Stawiając powyższe zarzuty powód wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie zmianę decyzji poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej lub zmniejszenie jej wysokości do kwoty 2018 zł. Powód wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz Przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o. kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

(odwołanie, k. 16-25).

W odpowiedzi na odwołanie pozwany - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania, dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa URE zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

(odpowiedź na odwołanie, k. 33-42).

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. uzyskało na mocy decyzji z 25 września 1998 r., nr (...), zmienionej decyzją z 9 lipca 2007 r., nr WCC/97- (...) koncesję na obrót paliwami ciekłymi, na okres do 30 września 2018 roku. Przedmiotem działalności powoda jest m. in. wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych, roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych. Ponadto przedmiot i zakres działalności powoda został określony w pkt. 1 ww. koncesji, który stanowił: „przedmiot działalności objętej niniejszą koncesją stanowi prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu ciepła w 1 źródle, które stanowi kotłownia zlokalizowana przy ul. (...) w L., o łącznej mocy zainstalowanej 34,8 MWt. Ciepło pochodzi z przetworzenia paliwa węglowego w 6 kotłach wodnych”. (decyzja Prezesa URE z 25 września 1998 r., nr (...), k. 45-53 akt adm., decyzja Prezesa URE z 9 lipca 2007 r., nr (...), k. 55-59 akt adm., Odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców spółki (...) Sp. z o.o., nr KRS (...), k. 27-30v).

Zgodnie z pkt 2.4.1. wyżej wymienionej koncesji w brzmieniu zmienionym decyzją z 9 lipca 2007 r., „koncesjonariusz jest obowiązany zawiadomić Prezesa URE o zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją (w tym w szczególności firmy, siedziby, numeru w rejestrze przedsiębiorców, numeru identyfikacji podatkowej, rozszerzenia bądź ograniczenia tej działalności) nie później niż na 14 dni od dnia ich powstania” ( decyzja Prezesa URE z 9 lipca 2007 r., nr (...), k. 58 akt adm.)

W trzecim kwartale 2008 r. powód przeprowadził modernizację kotła typu (...) nr(...) zainstalowanego w ciepłowni w L. polegającą na wymianie paleniska z rusztem nowej generacji i części ciśnieniowej kotła na istniejącym fundamencie i w istniejących gabarytach kotła. Po modernizacji moc kotła wynosi 7,5 MW, natomiast moc pozostałych pięciu kotłów nie uległa zmianie i wynosi po 5,8 MW każdy. W związku z dokonana modernizacją jednego kotła, łączna moc zainstalowana w źródle ciepła powoda, tj. w kotłowni zlokalizowanej przy ul. (...) w L. wynosi 36,5 MW (badania energetyczne kotła typ (...) nr 3 zainstalowanego w ciepłowni Przedsiębiorstwa (...) w L., k. 6-23 akt adm., decyzja Starosty (...) z 30 grudnia 2015 r., nr (...) (...), protokół z wykonania czynności dozoru technicznego z 16 września 2016 r., k. 25-31 akt adm.)

Powód nie poinformował w terminie Prezesa URE o zmianie łącznej mocy zainstalowanej w źródle ciepła - kotłowni zlokalizowanej przy ul. (...) w L.. Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. złożyło wniosek o rozszerzenie koncesji w związku ze zmianą mocy osiągalnej źródła ciepła dopiero w dniu 26 kwietnia 2017 r., niejako przy okazji toczącego się postępowania w sprawie przedłużenia ważności udzielonej powodowi koncesji na wytwarzanie ciepła (wniosek powoda z 26 kwietnia 2017 r. o rozszerzenie koncesji na wytwarzanie ciepła o nr (...), k. 33 akt adm.)

Decyzją z 18 lipca 2017 r. Nr (...) (...) Prezes URE przedłużył ważność koncesji z 25 września 1998 r., Nr (...) zmienionej decyzją z dnia 9 lipca 2007 r. Nr (...) do 30 września 2028 r. oraz zastąpił dotychczasowy pkt 1 koncesji brzmieniem: „przedmiot działalności objętej niniejszą koncesją stanowi działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu ciepła w 1 źródle, które stanowi kotłownia zlokalizowana przy ul. (...) w L., o łącznej mocy zainstalowanej 36,5 MWt. Ciepło pochodzi z przetworzenia paliwa węglowego w 6 kotłach wodnych”. ( decyzja Prezesa URE z 18 lipca 2017 r., nr (...), k. 37-44 akt adm.)

Pismem z 11 września 2018 r. Prezes URE zawiadomił powoda o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. w związku z naruszeniem warunków udzielonej powodowi koncesji na wytwarzanie ciepła poprzez prowadzenie koncesjonowanej działalności gospodarczej w sposób niezgodny z brzmieniem pkt. 1 koncesji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 11 września 2018 r., k. 1-3 akt adm.)

W wyniku dokonanej modernizacji kotła powód nie zwiększył sprzedaży ciepła, ani nie wzrosła zamówiona moc. Zmodernizowany kocioł był eksploatowany ze średnią mocą w granicach 75%-80% mocy zamówionej. Modernizacja miała na celu stworzenie możliwości technicznych gwarantujących prawidłowe wykonywanie działalności. (pismo powoda z 4 października 2018 r. wraz z załącznikami, k. 61-91 akt adm., załącznik nr 1 do pisma powoda z 5 grudnia 2018 r., k. 103-109 akt adm.)

Przedsiębiorstwo wytwarzało ciepło w źródle o wyższej mocy, ale nie zwiększyło sprzedaży ciepła. Powód prowadził eksploatację kotłów zgodnie z mocą zamówioną przez odbiorców ciepła. Dokonana przez powoda modernizacja nie miała wpływu na wielkość produkcji ciepła oraz osiągnięte przychody ze sprzedaży ciepła w latach 2008-2017

Powód wskazał, iż uzyskał przychody z działalności koncesjonowanej za 2017 r., które wyniosły (...) zł (formularz opłaty z tytułu działalności objętej koncesją w roku 2018, k. 70 akt adm.)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, które nie były kwestionowane przez strony procesu. W szczególności powód nie kwestionował faktu niepoinformowania Prezesa URE o zmianie związanej z modernizacja kotła, tj. zwiększeniu mocy zainstalowanej źródła wytwórczego ciepła. Okoliczności faktyczne były zatem w sprawie bezsporne, a spór ograniczał się do oceny prawnej niekwestionowanego zachowania powoda.

Sąd zważył, co następuje:

Podstawę do nałożenia na powoda kary pieniężnej stanowił przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 pe. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Należy przy tym zaznaczyć, że naruszenie któregokolwiek z obowiązków mających swe źródło w koncesji jest wystarczającą przesłanką do zastosowania przepisów art. 56 ust. 1 pkt 12 pe i wymierzenia na tej podstawie kary pieniężnej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Zdaniem Sądu, brzmienie przytoczonego wyżej przepisu przesądza o obligatoryjnym charakterze kary za naruszenie określonych w koncesji warunków wykonywania działalności gospodarczej, pod jakimi koncesja została wydana, przewidując bezwzględny obowiązek ukarania danego przedsiębiorcy, w razie stwierdzenia okoliczności podlegających karze. Przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 pe stanowi więc samodzielną podstawę do wymierzenia kary przedsiębiorcy za niedochowanie obowiązków udzielonej koncesji i nie wymaga wykazania zawinionego działania lub zaniechania przedsiębiorcy.

Stosownie do treści art. 56 ust. 3 pe wysokość kary pieniężnej nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym, a jeżeli kara pieniężna związana jest z działalnością prowadzoną na podstawie koncesji, wysokość kary nie może przekroczyć 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Natomiast ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe (art. 56 ust. 6 pe)

Ustalony w sprawie niniejszej stan faktyczny, bezspornie wskazywał, że przedsiębiorca naruszył warunki koncesji, gdyż nie zawiadomił Prezesa URE o zwiększeniu mocy zainstalowanej źródła wytwórczego ciepła – kotłowni zlokalizowanej w L. przy ul. (...) o 1,7 MW, podczas gdy koncesja obejmowała obowiązek zawiadomienia prezesa URE o istotnych zmianach dotyczących zakresu działalności. Udzielona przedsiębiorcy koncesja zobowiązywała go w pkt 2.4.1 do zawiadomienia Prezesa URE o zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją (w tym w szczególności rozszerzenia bądź ograniczenia tej działalności) nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Powód w 2008 r. dokonał modyfikacji inwestycji w jednym z kotłów ciepłowniczych i zwiększył tym samym jego parametry techniczne. Jednakże nie poinformował o tym Prezesa URE w ustawowym terminie. Powód nie dochował więc warunku 2.4.1. obowiązującej go koncesji.

Niewykonanie tego obowiązku uprawnia Prezesa URE do ukarania koncesjonariusza zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., gdyż obowiązek wypełniania postanowień koncesji stanowi podstawową powinność koncesjonariusza.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie, było niezastosowanie przez organ art. 56 ust 6a p.e., w myśl którego Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.

Organ mimo zaprzestania naruszania prawa przez przedsiębiorcę, wymierzył mu karę pieniężną z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 56 ust. 6a p.e., jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji w kwestii niezastosowania art. 56 ust 6a p.e. W uzasadnieniu swojej decyzji pozwany posłużył się jedynie ogólnikami, co w rzeczywistości oznacza, iż w przedmiotowej decyzji brak jest rzeczowego uzasadnienia uznaniowego rozstrzygnięcia Prezesa URE. Pozwany bowiem nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem w sprawie niniejszej nie można uznać, iż powód dobrowolnie zaprzestał naruszenia i zrealizował obowiązek, skoro to właśnie sam powód zawiadomił organ o zmianie mocy. Podobnie organ nie wskazał, dlaczego uznał, iż działanie powoda było umyślne. Prezes URE wskazując, iż zachowanie powoda wpłynęło na poziom bezpieczeństwa, również nie określił, w jaki sposób doszło do zmniejszenia bezpieczeństwa wskutek braku informacji o zwiększonej mocy jednego z kotłów należących do powoda. Dalej Prezes URE wskazał, iż przedmiotowa informacja, której przekazania organowi zaniechał powód, miała znaczenie dla potrzeb sprawozdawczych, jednakże i w tym przypadku organ nie podał żadnych konkretnych własnych działań sprawozdawczych, których nie mógł dopełnić, ale także nie wskazał do czego powyższe informacje są mu niezbędne, a w szczególności nie podał w jaki sposób i na czym zaważył brak informacji o rozszerzeniu działalności powoda o tak niską wartość, tj. niecałe 2 MW. Również oceniając stopień społecznej szkodliwości czynu jako znaczny, pozwany nie wskazał w czym ta szkodliwość konkretnie się przejawiała. Prezes URE w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przywołał różne orzeczenia Sądu Najwyższego, Sądu Apelacyjnego oraz Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ale orzeczenia te często nie są adekwatne do zagadnień niniejszej sprawy, natomiast w ogóle nie odniósł się merytorycznie do argumentów przedstawionych przez powoda.

Warto w tym miejscu odnotować, że Sąd Najwyższy prezentuje w ostatnim czasie stanowisko, że odstąpienie od wymierzenia kary ze względu na znikomą szkodliwość czynu pozostawione jest w znacznej mierze uznaniu administracyjnemu. Zważywszy zaś, że to Prezes URE kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne, znając specyfikę rynku energii i problemy tego sektora gospodarki, to Sąd tylko wyjątkowo może zastosować art. 56 ust. 6a p.e., o ile ukarany przedsiębiorca zdoła wykazać, że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego np. poprzez niedostateczne rozpoznanie sprawy (wyrok SN z 27.11.2019, sygn. I NSK 95/18). Niemniej jednak Sąd Najwyższy zastrzega, że nie może kwestia niezastosowania art. 56 ust 6a p.e. nosić cech dowolności. Standardem więc winno być oparcie decyzji w tym zakresie na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym, zebranych dowodach w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej. Nie może więc decyzja opierać się na arbitralnych przesłankach, zawierać zdawkowego i ogólnikowego uzasadnienie, lub odwoływać się do nieudowodnionych informacji.

Rozstrzygając sporną kwestię Sąd doszedł do przekonania, że organ odmawiając stronie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej przekroczył ramy uznania administracyjnego, w szczególności nie wykazał, aby czyn powoda nosił znamiona szczególnej szkodliwości, w tym także błędnie uznał, że powód nie zaprzestał dobrowolnie naruszenia.

Rozstrzygając sporną między stronami kwestię stopnia szkodliwości czynu, Sąd zważył, że ustawa prawo energetyczne nie sprecyzowała w jaki sposób należy oceniać stopień szkodliwości czynu, jednak uczyniło to orzecznictwo sądowe. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z 15 października 2014 r., w sprawie III SK 47/13, którego tezy Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, uznał, że przy ocenie szkodliwości zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji tego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a prawa energetycznego instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w art. 56 prawa energetycznego.

Konieczne jest więc odwołanie się do art. 115 § 2 kodeksu karanego, który zawiera zamknięty katalog kryteriów oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu i który nakazuje przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu brać pod uwagę:

1) rodzaj i charakter naruszonego dobra,

2) rozmiary wyrządzonej szkody,

3) sposób i okoliczności popełnienia czynu,

4) wagę naruszonych obowiązków,

5) postać zamiaru,

6) motywację sprawcy,

7) rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Jak ocenił Sąd Najwyższy w powołanym wyżej orzeczeniu „ o stopniu społecznej szkodliwości mają decydować wyłącznie okoliczności związane z czynem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2011 r., IV KK 382/10), przy czym podstawowe znaczenie dla określenia stopnia szkodliwości czynu mają rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem, rozmiar wyrządzonej i grożącej szkody oraz zamiar i motywacja sprawcy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2011 r., IV KK 382/10). […]

Analizując zasadnicze kryterium oceny stopnia szkodliwości czynu powoda, jakim jest rodzaj i charakter naruszonego dobra, należy stwierdzić, że dobrem tym niewątpliwie jest posiadanie informacji przez Prezesa URE o prowadzonej przez koncesjonariusza działalności. Nie ujmując istotności tego dobra należy jednak wskazać, iż wielkość parametru, o którym mowa w przedmiotowej sprawie jest bagatelna, bo odnosi się do zmiany mocy o zaledwie 1,7 MW i co istotne, zmiana tego parametru nie przełożyła się na zmianę ilości produkowanego przez powoda ciepła.

Odnosząc się z kolej do rozmiaru wyrządzonej szkody, to zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę, że Prezes URE nie wykazał zaistnienia jakiejkolwiek szkody związanej z brakiem zawiadomienia go o rozszerzeniu działalności powoda. Pozwany nie podał, jakie były negatywne konsekwencje w związku z nieposiadaniem przedmiotowej informacji.

Wskazując na sposób i okoliczności popełnienia czynu, podkreślenia wymaga, iż brak zawiadomienia o zwiększeniu mocy jednego z kotłów wynikał co najwyżej z niedbalstwa powoda, a nie z jego winy umyślnej. Natomiast zamiar i motywacja sprawcy dla oceny szkodliwości czynu nie jest bez znaczenia.

Zdaniem Sądu w sprawie należy przyjąć, że powód nie miał zamiaru naruszenia norm prawa energetycznego i nie działał celowo z takim zamiarem. Istotnie przedsiębiorca nie zawiadomił Prezesa URE w terminie o zmianach dotyczących zakresu działalności, ale brak jest dowodów na to, że było to świadome, celowego i zamierzone działanie powoda, co stanowiłoby wyznacznik winy umyślnej sprawcy. Zdaniem Sądu, odwołując się do karnomaterialnych kategorii winy, powodowa spółka swoim zachowaniem wykazała zaledwie lekkomyślność w prowadzonej przez siebie działalności. Pewnego rodzaju niefrasobliwości przedsiębiorcy nie można bowiem mylić z zachowaniem celowym. Trudno także w sprawie niniejszej znaleźć argumenty, które wskazywałyby, że powód miał interes w tym, aby nie zawiadomić organu o zmianie mocy jednego z kotłów. Okoliczność ta zdaniem Sądu w żaden sposób nie wpływała na sytuację prawną przedsiębiorcy. Skutkiem wcześniejszego i terminowego zawiadomienia organu o zmianie mocy mogłaby co najwyżej nastąpić zmiana warunków koncesji poprzez wskazanie w niej zwiększonej mocy.

Reasumując, o ile można przyjąć, że przedsiębiorca nie wykazał się dostateczną dbałością o realizację ciążących na nim obowiązków i nie dochował staranności, to jednak w ocenie Sądu nie można mu przypisać umyślnego zamiaru i celowego działania.

Na koniec wskazać należy, iż Sąd uznał, że powód dobrowolnie zaprzestał naruszenia prawa i zrealizował obowiązek. Powód poinformował pozwanego o zmianie parametrów swojego kotła przy okazji innego wniosku kierowanego do Prezesa, jednakże powód przekazał tę informację niezależnie i samoistnie, bez wezwania organu. Zawiadomienie Prezesa URE o rozszerzeniu działalności jednocześnie z innym wnioskiem nie ma wpływu na ocenę postawy powoda. Prawdą jest, że powód zawiadomił Prezesa po bardzo długim czasie (8 lat), ale zawiadomienie to nie stanowiło reakcji na upomnienie Prezesa, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary za niezrealizowanie obowiązku. Zaznaczenia wymaga, iż pozwany przez rzeczone 8 lat nie dokonał żadnej weryfikacji i kontroli przedsiębiorcy, która wykryłaby przedmiotową nieprawidłowość po stronie powoda.

Fakt dobrowolnego zawiadomienia organu o zmianie koncesji nawet jeśli następuje to po terminie wynikającym z koncesji, powinien być zasadniczo odmiennie oceniany od sytuacji w której przekazanie informacji następuje na skutek podjęcia działań przez organ regulacyjny. W ocenie Sądu nie można więc zrównywać sytuacji przedsiębiorców, którzy nie przekazują Prezesowi URE żądanych od nich informacji nawet po latach i Prezes sam wykrywa tę nieprawidłowość, z sytuacją powoda, który choć długo po terminie, ale jednak dobrowolnie dopełnił ciążącego na nim obowiązku.

Istotna dla odstąpienia od nałożenia na powoda kary była też okoliczność znacznego upływu czasu od dnia, w którym powód powinien dopełnić obowiązku poinformowania organu o zmianie w zakresie mocy kotłów, a więc przedawnienie ukarania.

Aktualnie obowiązujące regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, które mogą być stosowane do wszelkich kar administracyjnych, w sytuacji gdy regulacje szczególne zawarte w innym akcie prawnym nie zawierają samodzielnych uregulowań tej kwestii, wskazują, że po upływie 5 lat następuje przedawnienie nałożenia kary administracyjnej (od 1 czerwca 2017 r. kwestia przedawnienia kar pieniężnych w prawie administracyjnym został uregulowana na poziomie ogólnym w art. 189g k.p.a.). Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, że przed tą nowelizacją brak było w k.p.a. regulacji dotyczącej kar pieniężnych, w tym także ich przedawnienia. Niektóre akty prawne, regulujące poszczególne obszary prawa administracyjnego, zawierały własne uregulowania kwestii przedawnienia kar administracyjnych. Jednak w dacie powstania obowiązku powoda zawiadomienia organu o istotnych zmianach w wykonywanej działalności koncesjonowanej brak było w prawie energetycznym normy szczególnej, która odnosiłaby się do przedawnienia administracyjnych kar nakładanych w oparciu o przepisy tej ustawy.

W braku wyraźnych regulacji prawnych dotyczących kwestii przedawnienia kar administracyjnych przyjmowane było w orzecznictwie oraz w doktrynie (aczkolwiek niejednolicie), że w demokratycznym państwie prawnym konieczne jest zrównoważenie ochrony interesu publicznego oraz ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki, która staje pod zarzutem, iż interes ten swoim zachowaniem naruszyła, dlatego luka ta była wypełniana poprzez stosowanie wprost lub w drodze analogii ordynacji podatkowej, jako że odnosi się ona także do innych należności budżetowych, a nie tylko do podatków, a ponadto istnieją istotne podobieństwa zobowiązań podatkowych, określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2 ordynacji podatkowej oraz kar pieniężnych. Ordynacja podatkowa przewiduje w art. 68 przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego, oraz w art. 70 przedawnienie zobowiązania podatkowego.

Przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania do zapłaty kary pieniężnej następować więc powinno w terminie przewidzianym dla przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego, czyli w terminie 3 lat, licząc od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie aktywujące kompetencję organu (tu Prezesa URE) do nałożenia kary, czyli naruszenie prawa.

Sąd w składzie niniejszym podziela tę koncepcję, że w demokratycznym państwie prawa, poza sytuacjami wyraźnie przewidzianymi przez ustawodawcę, wszelkie zobowiązania, czy to cywilno czy publiczno prawne, ulegać powinny przedawnieniu. Konieczne to jest z uwagi na zasadę pewności prawa i stabilizację sytuacji prawnej jednostki, ale także przewidywalność działań organów państwa. Przyjęcie, że możliwość nałożenia kary pieniężnej nie jest ograniczona żadnym terminem, prowadziłoby w skrajnych sytuacjach, że kara administracyjna mogłaby być wymierzana po upływie 20 lub 50 lat, a nawet 100 lat, co oczywiście jest rozwiązaniem absurdalnym (co w sposób oczywisty potwierdza fakt, że ustawodawca w sposób wyraźny aktualnie wyartykułował w kpa zasadę przedawnienia prawa do ustalenia kary pieniężnej).

Uznanie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej się nie przedawnia, jest w ocenie Sądu niedopuszczalne nie tylko z racji zapewnienia stabilności i pewności przy prowadzeniu wszelkiej działalności gospodarczej, ale także w uwagi na obowiązki związane z przechowywaniem dokumentów przez określony okres czasu. Podjęcie, po upływie znacznego czasu od zdarzenia potencjalnie wywołującego możliwość nałożenia kary administracyjnej, skutecznej obrony przez podmiot, na który organ chciałby taką karę nałożyć, byłoby niemożliwe właśnie między innymi z powodu braku dowodów, co do których inne regulacje prawne nie wymagają przechowywania po określonym czasie. Powyższe argumenty wskazują na brak logiki w koncepcji, że możliwość nałożenia kary pieniężnej, w braku szczególnej regulacji, nigdy się nie przedawni, ale też stanowi naruszenie zasady pewności prawa, która powinna zapewnić jednostce swoistego rodzaju pewność jej położenia prawnego i stabilizację pozycji prawnej. Organy państwa, które zasadniczo powinny dążyć do zapewnienia stabilności funkcjonowania obrotu gospodarczego, powinny więc mieć ograniczoną w czasie możliwość podejmowania działań wobec przedsiębiorców, szczególnie jeśli mają one charakter represyjny, co jest także konieczne do realizacji zasady zaufania jednostki do państwa.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że możliwość nałożenia na powoda kary administracyjnej za zaniechanie, które miało miejsce w 2014r powinno także podlegać rygorom przedawnienia.

Do zaniechania powoda mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 68 § 1 ordynacji, w myśl którego zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, l icząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast według art. 21 § 1 ordynacji, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem:

1) zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania;

2) doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Oznacza to w sprawie niniejszej, że przedawnienie upłynęło najpóźniej po okresie 3 lat od końca roku, w którym powstał obowiązek (czyli od 31 grudnia 2008), a więc z końcem roku 2011).

Zdaniem Sądu w dacie powstania obowiązku do przedawnienia kar administracyjnych należało stosować przepisy ordynacji podatkowej wprost ew w drodze analogii.

W myśl art. 2 § 1 pkt 1 przepisy ustawy stosuje się bowiem do niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe (niepodatkowe należności budżetu to zgodnie z definicją legalną zawarta w tej ustawie to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiących dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych art. 3 pkt 8 ordynacji) a ponadto w myśl art 2 § 2. jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III ordynacji stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy (czyli inne niż podatkowe).

Skoro więc kary administracyjne nakładane przez Prezesa UKE są niepodatkowymi należnościami Skarbu Państwa, ewentualnie są do nich bardzo zbliżone, to należy do nich stosować przepisy działu III, a więc także przepisy o przedawnieniu, zawarte w tym dziale. Oznacza to, że przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 68 ordynacji, przedawnienie w naruszeniu prawa wystąpi po upływie 3 lat, o czym wyżej.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że wobec braku uzasadnienia decyzji pozwanego oraz poczynienia powyższych ustaleń co do znikomego stopnia szkodliwości czynu oraz dobrowolnego zrealizowania obowiązku, ale także do upływu terminu przedawnienia, Sąd sam dokonał oceny, iż w sprawie niniejszej zachodziły przesłanki do odstąpienie od wymierzenie powodowi kary w oparciu o przepis art.56 ust. 6a p.e.

Nie sposób przy tym zgodzić się z organem, że tylko nałożenie na przedsiębiorcę kary może doprowadzić do osiągnięcia skutku prewencyjnego. W sprawie niniejszej rzeczywistość wskazuje, że przedsiębiorca bez nałożenia na niego kary, wykonał obowiązek, nałożony powszechnymi przepisami prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie jest ani konieczne ani celowe nałożenie na przedsiębiorcę kary, gdyż nie wymaga tego przymuszenie go do podjęcia czynności, ani też nie jest pożądane realizowanie celu prewencji szczególnej, skoro przedsiębiorca dobrowolnie zaprzestał naruszania prawa i to jeszcze przed wszczęciem postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o przepis art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. zmienił decyzję, w części, w ten sposób, że odstąpił od nałożenia na przedsiębiorcę kary.

W pozostałym zakresie na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c. odwołanie jako niezasadne zostało oddalone. Zdaniem Sądu obiektywnie właściwe było stanowisko organu wyrażone w pkt 1 decyzji, że przedsiębiorca naruszył warunki koncesji.

Na podstawie art. 100 k.p.c. zniesiono wzajemnie koszty postępowania między stronami, co było podyktowane faktem, że każda ze stron uległa w pewnym zakresie swojemu żądaniu. Powód, gdyż jego żądanie było dalej idące i domagał się uchylenia decyzji w całości, zaś pozwany, bo domagał się oddalenia odwołania w całości, gdy tymczasem Sąd oddalił je tylko w części.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka