Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 czerwca 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Anna Maria Kowalik
Protokolant –	St. sekr. sąd. Jadwiga Skrzyńska

po rozpoznaniu 5 czerwca 2024 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) sp. z o.o. w D.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 12 września 2022 r. Nr (...). (...) (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że uchyla punkty od 1a) do 1j);

2.  oddala odwołanie w pozostałej części;

3.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) sp. z o.o. w D. kwotę 1 737,00 zł (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem złotych), z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty, tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 720,00 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt XVII AmE 82/23

UZASADNIENIE

Decyzją z 12 września 2022 r. nr (...). (...) (...) ( (...): (...)) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE, pozwany) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12b w związku z art. 56 ust. 2, ust. 6 i 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.) (dalej p.e.) oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) (dalej k.p.a.) i art. 30 ust. 1 p.e., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorcy (...) sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości D. (dalej powód) za niezachowanie terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (dalej: sprawozdanie) za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za kwiecień, czerwiec i sierpień 2020 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki orzekł, że:

1.  Przedsiębiorca nie zachował terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (dalej „sprawozdanie") za miesiące: za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za kwiecień, czerwiec i sierpień 2020 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

2.  za działanie opisane w pkt 1 wymierzył Przedsiębiorcy karę pieniężną w łącznej wysokości 120.000,00 zł (sto dwadzieścia tysięcy złotych), w tym:

a)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc kwiecień 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

b)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc maj 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

c)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc czerwiec 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

d)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc lipiec 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

e)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc sierpień 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

f)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc listopad 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

g)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc grudzień 2018 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

h)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc luty 2019 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

i)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc marzec 2019 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

j)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc kwiecień 2019 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

k)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc czerwiec 2020 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

l)  10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc sierpień 2020 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

3.  odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej za działanie polegające na niezachowaniu terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiące kwiecień 2020 r.

Odwołanie od Decyzji złożył powód zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1)  przepisów prawa materialnego, tj. art. 43d ust. 1 w zw. z art. 43d ust. 2 p.e. w zw. z treścią załącznika do rozporządzenia Ministra Energii z dnia 15.05.2017 r. w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz.U.2017.1011) (obowiązującego w okresie pomiędzy 01.06.2017 r. a 01.05.2019 r.) (dalej także jako „pierwsze rozporządzenie ME dot. wzoru sprawozdania") w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących treści normy prawnej na korzyść strony, a które to wątpliwości dotyczyły wykładni art. 43d ust. 1 w zw. z treścią załącznika do pierwszego rozporządzenia ME dot. wzoru sprawozdania. Powód zaznaczył, iż z treści ww. przepisów (w ich ówczesnym brzmieniu) nie wynikał wprost obowiązek składania tzw. sprawozdań zerowych, zaś dopiero później obowiązujące rozporządzenie Ministra Energii z dnia 17.05.2019 r. (Dz.U.2019.971) wydane w tej samej sprawie (dalej jako „drugie rozporządzenie ME dot. wzoru sprawozdania) określiło w treści objaśnień ogólnych do wzoru sprawozdania, iż przedsiębiorstwa energetyczne obowiązane są także do składania sprawozdań zerowych (ust. 6 części Objaśnienia ogólne do wzoru sprawozdania o rodzajach i ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu);

2)  art. 43d ust. 1 w zw. z art. 43d ust. 3 p.e. (w brzmieniu obowiązującym w okresie pomiędzy 09.12.2016 r. a 11.05.2020 r.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów wyrażającą się w pominięciu przez organ, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym ust. 3 art. 43d p.e. minister właściwy do spraw finansów, minister właściwy do spraw energii lub Prezes Agencji Rezerw Materiałowych mieli obowiązek niezwłocznego informowania Prezesa URE o niezłożeniu w terminie do tych organów sprawozdań przez przedsiębiorstwa energetyczne. W odniesieniu natomiast do strony takie informacje nigdy nie były przez ww. organy przekazywane Prezesowi URE w okresie obowiązywania tego obowiązku (wedle wiedzy strony), co pozwala przyjąć, że spółka w sposób prawidłowy składała sprawozdania jedynie za miesiące, w których dochodziło do importu paliw ciekłych, zaś nie miała obowiązku składania sprawozdań zerowych;

przy czym powód zaznaczył, że w konsekwencji powyższych uchybień organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego:

3)  art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, że spółka była zobowiązana do składania sprawozdań, o których mowa w art. 43d ust. 1 p.e., a dokładnie sprawozdań zerowych, podczas gdy w odniesieniu do sprawozdań za miesiące 04-08.2018 r., 11.2018 r., 12.2018 r., 02-04.2019 r., 04.2020 r. obowiązek taki nie występował;

a niezależnie od wyżej przedstawionych zarzutów powód wysunął również zarzut naruszenia:

4)  art. 56 ust. 6a ustawy p.e. poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż nie zachodzi przesłanka do odstąpienia organu od wymierzenia kary pieniężnej wobec strony w postaci niskiego stopnia społecznej szkodliwości czynu, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiały za zastosowaniem przez organ ww. przepisu;

5)  art. 56 ust. 6 ustawy p.e. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę wskazanej ww. przepisie przesłanki, jaką są możliwości finansowe przedsiębiorcy. Nałożona na stronę kara pieniężna stanowi bowiem aż (...) % zysku spółki osiągniętego w roku 2021, co pozwala stwierdzić, iż jest ona rażąco wygórowana.

W związku z powyższymi zarzutami powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Prezesa URE na rzecz powoda kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.

Pozwany w odpowiedzi na odwołanie wniósł o:

1)  oddalenie odwołania,

2)  dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych postępowania, w tym włączonych w akta postępowania dokumentów.

3)  pominięcie wniosków dowodowych jako nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzonych dokumentami zebranymi w toku postępowania administracyjnego,

4)  zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. strona powodowa wskazała, iż Sąd może rozstrzygnąć niniejszą sprawę bez zawieszania postępowania z uwagi na pytanie prawne zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, dotyczące zgodności z Konstytucją kary sztywnej w wysokości 10 000 zł.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 13 kwietnia 2018 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wpisał powoda do rejestru podmiotów przywożących pod nr (...) (decyzja z dnia 8 czerwca 2020 r. k. 117-118 akt sąd., okoliczność niesporna.).

Powód nie przywiózł paliw ciekłych z zagranicy w miesiącach: od kwietnia do sierpnia 2018 r., w listopadzie i grudniu 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz czerwcu i sierpniu 2020 r. (sprawozdania k. 17-36, 38- 41 akt adm., pismo Powoda z 23 czerwca 2022 r. k. 12- 13 akt adm.).

Powód nie przekazał do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego do spraw energii sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za okres od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad i grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. (okoliczności niesporne, pismo Powoda z 23 czerwca 2022 r. k. 12- 13 akt adm.).

Powód nie przekazał do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki także sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za czerwiec oraz sierpień 2020 r. (okoliczności niesporne, pismo Powoda z 23 czerwca 2022 r. k. 12- 13 akt adm.).

W kwietniu 2020 r. powód sprowadził na terytorium Polski z zagranicy paliwa ciekłe (sprawozdanie k. 4, 37 akt adm., pismo Powoda z 23 czerwca 2022 r. k. 12- 13 akt adm.).

W dniu 21 maja 2020 r. powód wysłał do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za kwiecień 2020 r. (sprawozdanie wraz z pieczęcią nadania k. 4 i 5 akt adm.).

Decyzją z 8 czerwca 2020 r. nr (...) (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki postanowił wykreślić powoda z rejestru podmiotów przywożących w związku z ustaleniem, na podstawie składanych sprawozdań, o których mowa w art. 43d ust. 1 p.e., iż powód w ciągu kolejnych 6 miesięcy nie dokonał przywozu paliw ciekłych (decyzja k. 117- 118 akt sąd.).

Ponownie powód został wpisany do rejestru podmiotów przywożących 20 sierpnia 2020 r. (okoliczność niesporna).

Pismem z 10 czerwca 2022 r. powód został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w związku z niezłożeniem w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ust. 1 p.e., za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za kwiecień, czerwiec i sierpień 2020 r. Ponadto powód został wezwany do złożenia wyjaśnień na temat przyczyn niezłożenia w terminie przedmiotowych sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu; do złożenia rzeczonych sprawozdań za wyjątkiem sprawozdania za kwiecień 2020 r., które zostało włączone do materiału dowodowego; kopii wszelkich dokumentów potwierdzających aktualną sytuację finansową przedsiębiorstwa, w tym dokumentów dotyczących: osiągniętych przychodów i dochodów (np. bilans + rachunek zysków i strat za rok 2021 lub inne dokumenty sporządzane stosownie do formy prawnej przedsiębiorcy) lub oświadczenia o osiągniętych w 2021 r. przychodach i dochodach z działalności gospodarczej ogółem lub innych dokumentów sporządzonych stosownie do formy prawnej przedsiębiorcy lub kopii sprawozdania o przychodach, kosztach i wyniku finansowym oraz o nakładach na środki trwałe (zwanego: sprawozdaniem F01) podsumowującego działalność przedsiębiorstwa w roku 2021 (zawiadomienie k. 1- 2 akt adm.). Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone powodowi w dniu 21 czerwca 2022 r. (z.p.o. k. 3 akt adm.).

W dniu 11 lipca 2022 r. do URE wpłynęło pismo powoda z 6 lipca 2022 r., do którego załączył pismo z 23 czerwca 2022 r., sprawozdania za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za kwiecień, czerwiec i sierpień 2020 r., oraz rachunek zysków i strat wraz bilansem za rok 2021. Jak podał powód w treści pisma z dnia 23 czerwca 2022 r., przyczyną niezłożenia w terminie sprawozdań za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za czerwiec i sierpień 2020 r., był fakt, iż w tych okresach spółka nie dokonywała nabycia paliw ciekłych, oraz że nie miał świadomości, „że zerowe deklaracje powinny być składane”. Odnośnie uchybienia terminowi na złożenie sprawozdania za miesiąc kwiecień 2020 r. powód wskazał, iż „nastąpiło z przyczyn związanych z wprowadzeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii (na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn.(…)”. Na koniec wyjaśnień powód wniósł o przywrócenie terminu na łożenie sprawozdań za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad, grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za kwiecień, czerwiec i sierpień 2020 r., oraz o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 56 ust. 6a p.e. z uwagi na znikomość popełnionego czynu oraz zaprzestanie naruszenia prawa (pismo powoda z 6 lipca 2022 r. wraz pismem powoda z 23 czerwca 2022 r. z załącznikami k. 11- 41 akt adm.).

Pismem z 15 lipca 2022 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomił powoda o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a także o tym co składa się na zebrany materiał dowodowy oraz poinformował go o możliwości złożenia w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, ewentualnych dodatkowych uwag i wyjaśnień. Pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 21 lipca 2022 r. (zawiadomienie z dnia 15 lipca 2022 r. k. 43 akt adm., z.p.o. k. 44 akt adm.).

W dniu 12 września 2022 r. Prezes URE wydał zaskarżoną Decyzję (Decyzja k. 45- 52 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody z dokumentów, które nie były podważane przez żadną ze stron, a Sąd także nie znalazł podstaw by odmówić im wiarygodności, jak też w oparciu o niekwestionowane twierdzenia stron.

Sąd pominął na podstawie art. 235 ² § 1 k.p.c. wnioskowany przez powoda dowód z przesłuchania strony powodowej, uznając, że został zgromadzony pełen materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia w sprawie, stąd nie zachodzą przesłanki dopuszczenia tego dowodu określone w art. 299 k.p.c.

Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Należy zauważyć, że powód zaskarżył Decyzję w całości, jednakże w odwołaniu nie kwestionował faktu niezłożenia sprawozdań zerowych w terminie, jak również słuszności odstąpienia od wymierzania kary za kwiecień 2020 roku. Zarzuty odwołania koncentrowały się na niezasadnym nałożeniu na niego kar pieniężnych w łącznej wysokości 120 000,00 zł. Dlatego też Sąd ograniczy swoje rozważania jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Pozwany wobec bezspornego nieprzekazania przez powoda w ustawowym terminie sprawozdań, o których mowa w art. 43d p.e., za okres od kwietnia do sierpnia 2018 r., za listopad i grudzień 2018 r., za okres od lutego do kwietnia 2019 r. oraz za czerwiec i sierpień 2020 roku do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, zastosował art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e., z którego treści wynika, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie przekazuje w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d. Wysokość tej kary, zgodnie z art. 56 ust. 2h pkt 4 p.e., wynosi 10.000 zł.

Sąd zważył, że odpowiedzialność wynikająca z art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e. ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od subiektywnego elementu jakim jest wina przedsiębiorcy. Dla możliwości zastosowania sankcji pieniężnej, o której mowa w przepisie, istotne jest zatem jedynie istnienie obowiązku prawnego zabezpieczonego sankcją pieniężną oraz stwierdzenie samego faktu jego naruszenia przez podmiot zobowiązany. Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej „oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej” (TK sygn. P 64/07). Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Zgodnie jednak z art. 56 ust. 6a p.e. Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek. Obydwie przesłanki muszą więc wystąpić łącznie.

Zgodnie z art. 43d ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi URE, Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw energii miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu - w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie.

Zgodnie zaś z art. 62d pkt 4 p.e. dodanym ustawą z dnia 31 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1495 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. „od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych a także ich przeznaczeniu- w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie". Co istotne przepis art. 75 ust. 1 wskazanej ustawy ograniczającej obciążenia regulacyjne dyktuje, że nie wszczyna się postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezłożenie w terminie, do organów innych niż Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, sprawozdań, o których mowa w art. 4ba ust. 4 lub art. 43d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 14.

Przy czym podmiotem przywożącym, wymienionym w wyżej przytoczonych przepisach z uwagi na objęcie określonym obowiązkiem sprawozdawczym, stosownie do treści art. 3 pkt 12c p.e. jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu dokonuje przywozu paliw ciekłych, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych:

a) w ramach wykonywania działalności polegającej na obrocie paliwami ciekłymi z zagranicą wymagającej uzyskania koncesji, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4, lub

b) przeznaczonych do użycia podczas transportu i przywożonych w standardowych zbiornikach, o których mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym.

Przywóz paliw ciekłych, to zaś w myśl definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 12d p.e. - sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej paliw ciekłych w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu. Jednocześnie wobec treści art. 32c ust. 1 p.e. podmiot przywożący może dokonywać przywozu paliw ciekłych po wpisaniu do rejestru podmiotów przywożących.

Powód został wpisany do rejestru podmiotów przywożących, a więc taki status uzyskał, jak również dokonywał przywozu paliw ciekłych, aczkolwiek nie we wszystkich miesiącach swojej działalności.

Podkreślenia wymaga, że art. 43d ust. 1 p.e. statuuje obowiązek przekazywania comiesięcznych sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, nie wskazując przy tym jednoznacznie, że sprawozdania należy przekazywać nawet w przypadku braku przywozu, wywozu, wytwarzania.

Również pierwsze rozporządzenie Ministra Energii z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz.U. z 2017 r., poz. 1011) (dalej „Rozporządzenie 2017”) nie określało, że sprawozdania składa się także w przypadku braku przywozu, wywozu czy wytwarzania paliw ciekłych.

Zredagowanie powyższych regulacji doprowadziło do wątpliwości interpretacyjnych, zgłaszanych przez przedsiębiorców, które zostały dostrzeżone przez samego prawodawcę, wobec czego zdecydował się na ich usunięcie.

W związku z tym wprowadzone zostało nowe rozporządzenie Ministra Energii z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie wzoru sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (Dz.U. z 2019 r., poz. 971) (dalej „Rozporządzenie 2019”). Tym razem w treści załącznika do tego rozporządzenia, w jego pkt 6 objaśnień ogólnych, wskazano, że niedokonanie wytworzenia, przywozu lub wywozu paliw ciekłych zza granicy w okresie sprawozdawczym nie zwalnia z obowiązku złożenia sprawozdania.

Powyższe oznacza, że prawodawca zdecydował się na doprecyzowanie w tym zakresie, dla wyjaśnienia przedsiębiorcom, że złożeniu podlegają także tzw. sprawozdania zerowe. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w projekcie do tego rozporządzenia wskazano, że „Dotychczasowa praktyka sprawozdawcza wskazuje, iż wcześniejszy wzór sprawozdania był zbyt ogólny, przez co Prezes URE wzór pomocniczy sprawozdania dla przedsiębiorców, stosowany od stycznia 2018 r. Ponadto, niektóre z wprowadzonych zmian mają na celu doprecyzowanie pewnych niejasności zgłaszanych przez przedsiębiorców w trakcie wypełniania sprawozdania”. Z tego też względu „W części ogólnej objaśnień wskazano, że niedokonanie wytworzenia, przywozu lub wywozu paliw ciekłych w okresie sprawozdawczym nie zwalnia z obowiązku złożenia sprawozdania. Dotychczasowa praktyka sprawozdawcza pozwala na przypuszczenia, że nie wszyscy przedsiębiorcy są świadomi obowiązku składania tzw. „sprawozdania zerowego”.

Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 5 lutego 2015 r. (sygn. akt III SK 36/14, LEX nr 1652700), zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego do stwierdzenia naruszenia przez przedsiębiorstwo energetyczne ciążących na nim obowiązków wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot zachował się w sposób niezgodny z wiążącym go nakazem albo zakazem (wyroki Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11; z 5 listopada 2008 r., III SK 6/08 i powołane tam przykłady). Jednakże gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi (wyrok Sądu Najwyższego z 30 września 2011 r., III SK 10/11, Lex nr 1101332). O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku nakładania przez organ kary pieniężnej, wymierzania jej wysokości oraz oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom. Dlatego w orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą w sprawach z odwołania od decyzji regulatora rynku nakładających kary pieniężne z tytułu naruszenia obowiązków wynikających z mocy ustawy lub decyzji, należy zapewnić przedsiębiorcom wyższy poziom sądowej ochrony praw, zaś zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w zakresie dotyczącym kary pieniężnej, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyroki Sądu Najwyższego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/10 Lex nr 1037765 i z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt III SK 5/10, Lex nr 622205). Zgodnie z tą linią orzeczniczą przyjęto, że przedsiębiorstwo energetyczne może uniknąć kary, gdy wykaże, że obiektywne okoliczności danej sprawy uniemożliwiają mu przypisanie odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy, z uwagi na podjęte przez to przedsiębiorstwo działania o charakterze ostrożnościowo-prewencyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że powód podjął wszystkie działania o charakterze ostrożnościowo – prewencyjnym mające na celu działanie zgodnie z prawem, czyli wpisał się do rejestru podmiotów przywożących oraz terminowo składał sprawozdania za miesiące, w których sprowadzał paliwa ciekłe do kraju. Na konieczność składania sprawozdań zerowych nie wskazywały, przed wydaniem Rozporządzenia 2019 żadne okoliczności, w szczególności że przepis art. 43d p.e. nie był w swoim brzmieniu jednoznaczny. Jak wynika z przytoczonego powyżej fragmentu uzasadnienia wprowadzenia w życie nowego Rozporządzenia 2019, świadomości odnośnie konieczności składania sprawozdań zerowych nie miało wielu przedsiębiorców, a zatem aby rozwiać te wątpliwości ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji o jednoznacznej treści.

W tej sytuacji nakładanie kar pieniężnych za niezłożenie sprawozdań zerowych do momentu wejścia w życie Rozporządzenia 2019 nie jest celowe i proporcjonalne do stopnia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy państwo prawa uchwala przepisy niejasne, które powodują powszechną konsternację co do sposobu ich stosowania, a następnie zauważając swój błąd naprawia go, to nie może z faktu tego wyciągać negatywnych konsekwencji wobec przedsiębiorców w postaci nakładania surowych kar pieniężnych. W zaskarżonej Decyzji łączna wartość kar nałożonych na powoda wyniosła aż (...) osiągniętego przez powoda zysku w 2021 roku, jest to zatem sankcja o bardzo dotkliwym charakterze, nie proporcjonalna do stopnia naruszenia przepisów prawa i motywacji oraz zamiaru powoda.

Ustawa prawo energetyczne nie sprecyzowała w jaki sposób należy oceniać stopień szkodliwości czynu, jednak uczyniło to orzecznictwo sądowe. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z 15 października 2014 r., w sprawie III SK 47/13 uznał, że przy ocenie szkodliwości czynu zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji jego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a prawa energetycznego instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w art. 56 prawa energetycznego.

Konieczne jest więc odwołanie się do art. 115 § 2 kodeksu karnego, który zawiera zamknięty katalog kryteriów oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu i który nakazuje przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu brać pod uwagę:

1) rodzaj i charakter naruszonego dobra,

2) rozmiary wyrządzonej szkody,

3) sposób i okoliczności popełnienia czynu,

4) wagę naruszonych obowiązków,

5) postać zamiaru,

6) motywację sprawcy,

7) rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Analizując zasadnicze kryterium oceny stopnia szkodliwości czynu powoda, jakim jest rodzaj naruszonego dobra należy stwierdzić, że dobrem tym jest w istocie możliwość realizowania przez Prezesa URE zadań nałożonych przez ustawodawcę. Obowiązek sprawozdawczy z art. 43d ust. 1 p.e. służy nadzorowi i kontroli rynku paliw, a także kontroli naruszeń warunków prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie paliw ciekłych, informowaniu o funkcjonowaniu przedsiębiorców na rynku paliw ciekłych, badaniu zgodności prowadzonej działalności z uprawnieniami wynikającymi z posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji lub wpisu do rejestru podmiotów przywożących, czy również badaniu istnienia podstaw do złożenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 57g p.e. Ponadto niezrealizowanie przedmiotowego obowiązku utrudnia Prezesowi URE przygotowanie raportu kwartalnego, o którym mowa w art. 43d ust. 4 p.e. Na podstawie sprawozdań, o których mowa w ust. 1, Prezes URE ogłasza bowiem kwartalnie w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki całkowite wielkości produkcji i przywozu poszczególnych paliw ciekłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosując nazwy oraz klasyfikację Nomenklatury Scalonej (kody CN), w terminie 45 dni od dnia zakończenia kwartału.

W tej perspektywie doniosłe znaczenie dla realizacji przedmiotowych zadań ma oczywiście terminowość przekazywania sprawozdań, która pozwala na szybkie a przez to odpowiednie reagowanie w bieżącej sytuacji oraz daje od razu możliwość uzyskania prawidłowego obrazu rynku bez potrzeby jego weryfikacji po czasie.

W rozpoznawanej sprawie powyższe cele ustawy nie zostały zrealizowane również z powodu zachowania organów państwa – ministra do spraw finansów, ministra właściwego do spraw energii i Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, które zareagowały na niezłożenie sprawozdań zerowych dopiero po dwóch latach i dopiero wtedy przesłały stosowne zawiadomienia do Prezesa URE (k.119 akt sąd.), a on sam wszczął postępowanie dopiero w 2022 roku, zatem wątpliwe wydaje się nakładanie kar pieniężnych na powoda, skoro sam Prezes nie sprawował należytej kontroli nad składaniem sprawozdań ( tak też Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 20203 roku, sygn. akt VII AGa 1583/22, nie publ.). Mimo, iż zgodnie z przepisami prawa energetycznego Prezes URE wykreśla z urzędu, w drodze decyzji, podmiot przywożący który w okresie kolejnych 6 miesięcy nie dokonał przywozu paliw ciekłych (art. 32d ust.3 p.e.). Taka decyzja została wydana w stosunku do powoda 8 czerwca 2020 roku, jednakże 20 sierpnia 2020 roku nastąpiło ponowne wpisanie powoda do rejestru.

Innymi słowy realizacja celów ustawy była utrudniona nie tylko na skutek działań powoda, ale również organów państwa, zatem obciążanie w pełni tylko powoda za zaistniało sytuację nie jest właściwe i sprawiedliwe.

Za odstąpieniem od wymierzenia kary przemawia także fakt, iż trudno przypisać powodowi intencję w naruszeniu przepisu skoro składał sprawozdania, jeśli paliwa ciekłe do kraju przywoził. Powód nie składał sprawozdań zerowych nie dlatego, że nienależycie śledził otoczenie prawne albo zamierzał wprowadzić w błąd organy państwa i uzyskać korzyść majątkową, ale dlatego że nie był świadomy faktu, iż zdaniem ustawodawcy jest zobowiązany do składania sprawozdań zerowych.

Poza tym powoda mógł utwierdzać w przekonaniu o braku obowiązku przekazywania sprawozdań zerowych fakt, iż pomimo treści obowiązującego do końca 2019 r. art. 43d ust. 3 p.e., zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw energii lub Prezes Agencji Rezerw Materiałowych informują niezwłocznie Prezesa URE o niezłożeniu w terminie do tych organów sprawozdania, o którym mowa w ust. 1, wobec powoda nie zostały podjęte żadne kroki prawne ze względu na zaniechania złożenia sprawozdań zerowych za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad i grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r. Może to świadczyć o tym, że również organy państwa nie były pewne tego, czy podmioty przywożące są zobowiązane do składania sprawozdań zerowych.

W ocenie Sądu nałożenie kar pieniężnych za niezłożenie sprawozdań zerowych przed kwietniem 2019 roku wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów ustawy prawo energetyczne w tym art. 43d. Ponadto wysokość kary jest sztywna a zatem uniemożliwia organowi i Sądowi jej obniżenie stosownie do okoliczności, a zatem sankcja nie jest indywidualizowana. Tak samo są bowiem traktowane podmioty, które wpisały się do rejestru i składały sprawozdania, gdy paliwo ciekłe sprowadzały, ale nie składały sprawozdań zerowych i tak samo te, które nie wpisały się do rejestru i nie składały żadnych sprawozdań. Takie z kolei działanie należy uznać za sprzeczne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, zgodnie z którym „1. W toku podejmowania decyzji urzędnik dopilnuje, aby podjęte działania były proporcjonalne do wyznaczonego celu. Urzędnik w szczególności unika ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeśli ograniczenia te bądź obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. 2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewnia sprawiedliwe wyważenie interesów osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego.”.

Do zasady tej odniósł się na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r. (sygn. akt nr IV S.A. 1141/02), wskazując że przepisy prawa należy stosować w stopniu i zakresie możliwie najmniej uciążliwym dla ich adresatów, a interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami. Wyważać zatem należy wszystkie uwarunkowania.

Z kolei Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 kwietnia 2021 roku (C-935/19, (...) SP. Z O.O. PRZECIWKO DYREKTOR IZBY ADMINISTRACJI SKARBOWEJ WE (...), LEX nr 3160548) stwierdził „Państwa członkowskie są jednak zobowiązane wykonywać swe kompetencje z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., F., C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo). Sankcje takie nie mogą zatem wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów obejmujących zapewnienie prawidłowego poboru podatku i zapobieganie oszustwom podatkowym. Dla dokonania oceny, czy sankcja jest zgodna z zasadą proporcjonalności, należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę naruszenia, którego ukaraniu służy ta sankcja, oraz sposób ustalania jej kwoty (wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., F., C-564/15, EU:C:2017:302, pkt 60).”.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Jak wskazano już wcześniej sformułowanie przepisu art. 43d ust. 1 p.e. budziło wątpliwości interpretacyjne, toteż Sąd stoi na stanowisku, że nie powinno dojść do wymierzenia kar powodowi w związku z niezłożeniem sprawozdań zerowych za miesiące od kwietnia do sierpnia 2018 r., listopad i grudzień 2018 r., od lutego do kwietnia 2019 r., czyli za miesiące kiedy niejasność przepisów jeszcze trwała.

W tej sytuacji Sąd uznał, że konieczne jest uchylenie decyzji w zakresie kar za niezłożenie sprawozdań za ww. miesiące, toteż uchylił decyzję na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. w zakresie pkt od 2a) do 1j). Niestety na skutek oczywistej omyłki pisarskiej w wyroku znalazł się zapis dotyczący pkt 1a) do 1j).

Jeśli chodzi zaś o sprawozdania za czerwiec i sierpień 2020 r. to od momentu wprowadzenia objaśnienia co do składania sprawozdań zerowych w ramach załącznika do Rozporządzenia 2019 obowiązek stał się klarowny, a zatem już powinien był być świadomym konieczności składania sprawozdań zerowych.

Zaznaczenia wymaga, że od 1 stycznia 2020 r. na mocy ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczenia obciążeń regulacyjnych przepis art. 56 ust. 1 pkt 12b p.e. brzmi w ten sposób, że karze pieniężnej podlega ten kto nie przekazuje w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e. Kara w wysokości 10.000 zł odnosi się zatem do każdego zaniechania przedstawienia sprawozdania za poszczególne miesiące, toteż Prezes URE prawidłowo wymierzył karę pieniężną, za każdy miesiąc, tj. czerwiec 2020 r. w pkt 2 k) decyzji i sierpień 2020 r. w pkt 2 l), za które obowiązek sprawozdawczy nie został zrealizowany.

Dodatkowo, w przypadku kary sztywnej nie było możliwości jej miarkowania, tak więc Prezes URE poprawnie wymierzył 2 kary równe kwocie ustawowych 10.000 zł za każdy przypadek niezłożenia w terminie sprawozdania. Na wysokość tej kary nie mogły zatem wpłynąć możliwości finansowe powoda, stanowiące dyrektywę wymiaru kary z art. 56 ust. 6 p.e. w sytuacjach kiedy Prezes URE jest władny do ustalenia wymiaru kary, a zatem nie jak w niniejszym przypadku - kary ściśle wyznaczonej przez ustawodawcę.

W tym stanie rzeczy, Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, oddalił wniesione przez powoda odwołanie w pozostałej części na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c., tj. w zakresie w jakim nie uchylił decyzji.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. zgodnie z którym „W razie częściowego tylko uwzględnienia żądań koszty będą wzajemnie zniesione lub stosunkowo rozdzielone. Sąd może jednak włożyć na jedną ze stron obowiązek zwrotu wszystkich kosztów, jeżeli jej przeciwnik uległ tylko co do nieznacznej części swego żądania albo gdy określenie należnej mu sumy zależało od wzajemnego obrachunku lub oceny sądu.”, uznając, że powód uległ tylko co do nieznacznej części swojego żądania, ponieważ wnosił o uchylenie decyzji w całości, a Sąd uwzględnił odwołanie w przeważającej części. Na koszty procesu poniesione przez powoda złożyła się opłata od odwołania w wysokości 1 000,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 720,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17,00 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Sędzia SO Anna Maria Kowalik

ZARZĄDZENIE

(...)

(...)

(...)

(...)

Sędzia SO Anna Maria Kowalik