Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 kwietnia 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Ewa Malinowska
Protokolant –	Sekretarz sądowy Joanna Nande

po rozpoznaniu 16 kwietnia 2024 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania (...) sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 10 stycznia 2022 r. znak: (...)

1.  oddala odwołanie;

2.  zasądza od (...) sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty, tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Ewa Malinowska

Sygn. akt XVII AmE 95/22

UZASADNIENIE

Decyzją z 10 stycznia 2022 r., znak: (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako: „Prezes URE”) , działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 2249, dalej: „ustawa o zapasach"), w związku z art. 189a § 1 i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: „ K.p.a. ", po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. (dalej: „ Przedsiębiorstwo" lub „ Spółka"), orzekł, że:

1)  Przedsiębiorstwo nie dopełniło obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o którym mowa w art. 24 ustawy o zapasach, w okresie od dnia 1 października 2021 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, w ilości (...) MWh;

2)  za zaniechanie opisane w pkt. 1 wymierzył Przedsiębiorstwu karę pieniężną w kwocie 84 362 379 zł (słownie: osiemdziesiąt cztery miliony trzysta sześćdziesiąt dwa tysiące trzysta siedemdziesiąt dziewięć złotych).

Powód zaskarżył ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1.  przepisów art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 17 w zw. z art. 30 ust. 1 Ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłócenia na rynku naftowym (Dz. U. z 2007 r., nr 52, poz. 343 z późn. zm.) - zwana dalej: „uZo”, w zw. art. 47 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 55 Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., nr 646 z późn. zm.) - zwana dalej: „uPP", poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy braku wszczęcia i przeprowadzenia kontroli przez pozwanego u powoda, niepodpisania protokołu z kontroli, w którym stwierdzono brak niedopełnienia obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych; niezawiadomienia powoda o wszczęciu kontroli na piśmie, co stanowi o wadliwości decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów i zawiera znamiona nieważnej z uwagi na konieczność stwierdzenia w treści protokołu z kontroli niedopełnienia obowiązku przez powoda jako przesłanki koniecznej do nałożenia kary określonej w art. 63 ust. 1 pkt. 1 uZo;

2.  przepisów art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., nr 30, poz. 168 z późn. zm.) - zwana dalej: „KPA”, w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez zastosowania odpowiedniej procedury kontroli, która winna poprzedzać decyzję o wymierzeniu kary administracyjnej;

3.  przepisów art. 64 ust. 1 pkt. 2 uZo poprzez jego pominięcie i nałożenie na powoda kary pieniężnej w sytuacji gdy organem uprawnionym do nałożenia kary pieniężnej był Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, co w konsekwencji stanowi o braku legitymacji pozwanego do nałożenia kary zaskarżoną decyzją;

4.  przepisów art. 189d KPA poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wymierzeniem kary w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że zachodzą przesłanki wobec prawidłowe zastosowanie dyrektyw wymierzania kar administracyjnych określonych w art. 189d KPA skutkowałoby odstąpieniem od wymierzenia kary bądź wymierzeniem kary znacznie niższej;

5.  przepisu postępowania tj. art. 189e Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r„ nr 30, poz. 168 z późn. zm.) - zwana dalej: „KPA", poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zgodnie z ustalonym w tym zakresie w sprawie stanem faktycznym zaistniały przesłanki stanowiące o sile wyższej jako wyłączającej karalność powoda za niedopełnienie obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego;

6.  art. 97 § 4 ust. 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że zawieszenie postępowania było konieczne z uwagi na toczące się postępowania z odwołania od decyzji ustalającej wysokość zapasów obowiązkowych oraz toczącego się postępowania o zatwierdzenie układu w postępowaniu restrukturyzacyjnym;

7.  przepisów postępowania tj. zasady zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 KPA poprzez jej pominięcie i nie uwzględnienie sytuacji prawnej oraz finansowej powoda w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż powód nie ze swojej winy nie był w stanie utworzyć i utrzymywać zapasów obowiązkowych gazu ziemnego;

8.  naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez jej niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy tj. sytuacji finansowej i prawnej powoda (sytuacja majątkowa powoda wynikała z działania podmiotu trzeciego, na którego wpływ nie miał powód oraz wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego) w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowej zasady skutkowałoby odstąpieniem od wymierzenia kary.

Mając na uwadze wyżej przedstawione zarzuty, Powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Powoda od Pozwanego kosztów procesu według norm przepisanych ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na powoda.

Pozwany Prezes URE wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Przedsiębiorstwo - (...) Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W., dysponuje:

1.  koncesją na obrót paliwami gazowymi, udzieloną decyzją Prezesa URE z dnia 9 kwietnia 2013 r. Nr (...) na okres od dnia 15 kwietnia 2013 r. do dnia 15 kwietnia 2023 r.;

2.  koncesją na obrót gazem ziemnym z zagranicą, udzieloną decyzją Prezesa URE z dnia 29 maja 2013 r. Nr (...) na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 15 kwietnia 2023 r.

Dowód: Decyzja z 9 kwietnia 2013 r. – k. 4 akt adm.; Decyzja z 29 maja 2013 r. – k. 17 akt adm.

W okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. Spółka dokonała przywozu gazu ziemnego z zagranicy w ilości (...) MWh. (okoliczność bezsporna)

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE), decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. dokonał weryfikacji ustalonej przez Przedsiębiorstwo wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w wysokości (...) MWh do poziomu (...) MWh, którą Przedsiębiorstwo obowiązane jest utrzymywać w okresie od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r. Postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r. Prezes URE nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Dowód: Decyzja z 5 lipca 2021 r. – k. 40v akt adm.; Postanowienie z 4 sierpnia 2021 r. - k. 43v akt adm.

W piśmie datowanym na 15 września 2021 r. Prezes URE wezwał Spółkę do przedstawienia informacji sprecyzowanych w załączniku do przedmiotowego wezwania, dotyczących realizacji zadań w zakresie utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz posiadania opracowanych procedur postępowania, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o zapasach w okresie od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r.

Dowód: Wezwanie z 15 września 2021 r. – k. 46 akt adm.

Odpowiadając na ww. pismo, Spółka poinformowała, że nie utworzyła zapasów obowiązkowych gazu ziemnego.

Dowód: Pismo Spółki z 5 października 2021 r. – k. 59 akt adm.; Formularz – k. 67 akt adm.

Ze względu na powyższe, Prezes URE postanowił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorstwu w związku z wystąpieniem nieprawidłowości polegającej na niedopełnieniu obowiązku w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o którym mowa w art. 24 i art. 25 ust. 4 ustawy o zapasach, w przewidzianym terminie.

Dowód: Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie z 12 października 2021 r.– k. 1 akt adm.

Spółka zajęła stanowisko w piśmie z 2 listopada 2021 r.

Dowód: Pismo z 2 listopada 2021 r. – k. 229 akt adm.

W piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. (...) S.A. poinformował Prezesa URE iż nie posiada – w odniesieniu do Przedsiębiorcy (...) Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. – informacji o miejscu utrzymywania zapasów obowiązkowych w okresie od 1 października 2021 r. do 30 września 2022 r.

Dowód: Pismo z 5 listopada 2021 r. – k. 235 akt adm.

Zawiadomieniem z 7 grudnia 2021 r. Przedsiębiorstwo zostało poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej Przedsiębiorstwu w związku z niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 24 i art. 25 ust. 4 ustawy o zapasach, z pouczeniem, że strona lub jej pełnomocnik może zapoznać się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz złożyć uwagi i dodatkowe wyjaśnienia w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Dowód: Zawiadomienie z 7 grudnia 2021 r. – k. 242 akt adm.

Spółka zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu.

Dowód: Oświadczenie o zapoznaniu się z materiałem dowodowym z 9 grudnia 2021 r. – k. 248 akt adm.; Oświadczenie o zapoznaniu się z materiałem dowodowym z 27 grudnia 2021 r. – k. 260 akt adm.

Natomiast w piśmie z 15 grudnia 2021 r. Przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania.

Dowód: Wniosek o zawieszenie postępowania – k. 15 grudnia 2021 r. – k. 253 akt adm.

W dniu 10 stycznia 2022 r. Prezes URE wydał decyzję zaskarżoną w niniejszym postępowaniu.

Dowód: Decyzja z 10 stycznia 2022 r. – k. 275 akt adm.

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane, jak również w ocenie Sądu nie budziły wątpliwości. Sąd pominął dowód z zeznań świadków zgłoszony w punkcie 4 odwołania, bowiem okoliczności na które dowód ten miałby być przeprowadzony w części był przyznane przez pozwanego w części zaś nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie powoda podlegało oddaleniu.

Obowiązek utrzymania zapasów paliw wprowadzony do ustawy - Prawo energetyczne oraz zawarty w oddzielnym akcie prawnym, jakim jest ustawa z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, jest efektem europejskiej polityki bezpieczeństwa zawartej między innymi w: dyrektywie 73/238/EWG z 24 lipca 1973 r. w sprawie łagodzenia skutków trudności w dostawach surowej ropy naftowej i produktów ropopochodnych 417 , dyrektywie 2006/67/WE z 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych 418 , dyrektywie 2003/55/WE z 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE 419 oraz dyrektywie 2004/67/WE z 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego. Jest to konsekwencja wprowadzania rygorystycznych zasad bezpieczeństwa zaopatrzenia w surowce w skali całej Unii Europejskiej (F. Elżanowski, 6.4. Obowiązek utrzymania zapasów surowców [w:] Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 2008.).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w gaz ziemny oraz minimalizacji skutków: (1) zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa, (2) wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej, (3) nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego - przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego są obowiązani do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego.

Przedsiębiorstwa utrzymują zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości odpowiadającej co najmniej 30-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi tego gazu (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o zapasach). Zapasy obowiązkowe utrzymywane są w instalacjach magazynowych, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia ich całkowitej ilości do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni (art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach).

Ustawa o zapasach dopuszcza fizyczne utrzymywanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 ust. 3 ustawy o zapasach) oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 24a ust. 1 ustawy o zapasach).

Zgodnie z przepisami ustawy o zapasach, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego, mogą zrealizować przedmiotowy obowiązek, utrzymując zapas obowiązkowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym na podstawie:

1)  bezpośredniej umowy o świadczenie usług magazynowania, zawartej z operatorem systemu magazynowania (art. 3 pkt 26 uPE) lub operatorem systemu połączonego (art. 3 pkt 28 uPE), który zajmuje się magazynowaniem paliw gazowych i jest odpowiedzialny za eksploatację instalacji magazynowej lub

2)  na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą lub obrotu paliwami gazowymi (art. 24b ustawy o zapasach) - tzw. umowa biletowa.

Zapasy obowiązkowe gazu ziemnego oddano do dyspozycji ministra właściwego do spraw energii i mogą zostać uruchomione po decyzji ministra przez operatorów systemu przesyłowego gazowego lub operatora systemów połączonych gazowych, którzy odpowiedzialni są za bezpieczeństwo pracy systemu gazowego.

Na początku, Sąd przeanalizował pierwszy i drugi zarzut odwołania. Argumentacja powołana dla uzasadnienia tych zarzutów koncentruje się przede wszystkim na nieprzeprowadzeniu kontroli u powoda w zakresie niedopełnienia obowiązku utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych.

Konieczne zatem wydaje się przytoczenie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, zgodnie z którym karę pieniężną o której mowa w art. 63 ust. 1, pkt 1, 2, 3, 5b, 5c, 6, 6b, 6c, 11, 16 i 18a w zakresie kontroli o której mowa w art. 30 ust. 1 oraz pkt 19 i 19b wymierza Prezes URE.

Należy zwrócić szczególną uwagę na konstrukcję ww. przepisu, a mianowicie na użycie przez ustawodawcę spójnika „i”, na co również trafnie wskazywała strona pozwana. Taka konstrukcja przepisu, determinuje przyjęcie, że kontrola, o której w nim mowa odnosi się wyłącznie do punktu 18a. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżonym rozstrzygnięciem Prezesa URE, nie dotyczyło art. 18a. Należało zatem uznać, że pierwszy i drugi zarzut odwołania był chybiony, bowiem pozwany organ nie zastosował w przedmiotowej sprawie również art. 63 ust. 17 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o zapasach.

Ponadto, jak ustalono, strona powodowa – Przedsiębiorca – prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o koncesję na obrót paliwami gazowymi, udzieloną decyzją Prezesa URE z dnia 9 kwietnia 2013 r. Nr (...) na okres od dnia 15 kwietnia 2013 r. do dnia 15 kwietnia 2023 r. i koncesję na obrót gazem ziemnym z zagranicą, udzieloną decyzją Prezesa URE z dnia 29 maja 2013 r. Nr (...) na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 15 kwietnia 2023 r.

Ustalono także, że w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. Spółka dokonała przywozu gazu ziemnego z zagranicy w ilości (...) MWh. Wobec tego, na mocy art. 24 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach, strona powodowa była obowiązana do ustalenia wielkości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego na okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r.

W toku postępowania administracyjnego, Spółka poinformowała organ o wielkość tych zapasów na okres od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r., wskazując iż jest to (...) MWh. Kolejno, decyzją z dnia 5 lipca 2021 r. organ zweryfikował wielkość zapasów do poziomu (...) MWh. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podzielił stanowisko pozwanego organu, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznał, że Spółka jest obowiązana do utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE w okresie od dnia 1 października 2021 r. do dnia 30 września 2022 r.

Co istotne, niedopełnienie przez powoda obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w terminie i w wielkości wskazanych w decyzji, stanowi okoliczność bezsporną. Strona powodowa, w piśmie skierowanym do Prezesa URE, datowanym na 5 października 2021., poinformowała o nieutworzeniu zapasów gazu ziemnego (k. 53, 59 67v akt adm.), co niewątpliwie uzasadniało też odstąpienie od przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 30 ustawy o zapasach. Przyjmuje się bowiem, że tego typu kontrola organu ma na celu ustalenie faktycznego stanu rzeczy oraz porównanie stanu istniejącego ze stanem planowanym (E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 174 [za:] J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 14.)

Również w ocenie Sądu, zarówno przeprowadzenie u Powoda kontroli, jak i podejmowanie dodatkowych działań wydało się wręcz bezcelowe. Po pierwsze bowiem, o nieutworzeniu zapasów gazu ziemnego, organ został poinformowany przez samego Przedsiębiorcę. Po drugie zaś, okoliczność tą potwierdził (...) S.A, który w piśmie z dnia 5 listopada 2021 r. (k. 235 akt adm.) przekazał pozwanemu informacje dotyczące przeprowadzonych przez niego, w związku z art. 24 ust. 3b i art. 24a ust. 2 ustawy o zapasach, weryfikacji technicznych możliwości dostarczania do sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej krajowej całkowitej ilości zapasów obowiązkowych gazu ziemnego utrzymywanych w instalacjach magazynowych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla okresu rozpoczynającego się w dniu 1 października 2021 r., godz. 6:00 CET. Z pisma wynika, iż Powód nie widnieje na liście podmiotów, które dostarczyły Operatorowi dokumentację celem dokonania ww. weryfikacji. We wskazanym piśmie Operator poinformował również, iż nie posiada wiedzy w zakresie miejsca utrzymywania zapasów obowiązkowych przez Spółkę.

Do tego, trafnie podniósł organ, że kontrola o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o zapasach, stanowi zaledwie jeden ze sposobów, który umożliwia powzięcie stosownych informacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: „Prezes URE jest uprawniony do przeprowadzania kontroli przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiotów dokonujących przywozu gazu ziemnego oraz podmiotów, którym zlecono utrzymywanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 24 i art. 24b, oraz spełnienia warunków określonych w art. 24a”. Z treści art. 30 ust. 1 ustawy wynika zatem, iż organ jest uprawniony do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, a nie zobligowany. To, że organ nie skorzystał z przysługującej mu w tym zakresie kompetencji, nie świadczy o naruszeniu przez niego przepisów prawa.

Sąd nie zgodził się z powodem, który podniósł, iż pozwany organ działał bez podstawy prawnej i „niezgodnie z przepisami postępowania określającymi sposób postępowania w sprawie nałożenia kary za niedopełnienie obowiązku utworzenia i utrzymania zapasów obowiązkowych”. Nieprawidłowość Powód upatruje także w tym, iż czynności monitorujące nie były dokonywane w ramach prowadzonych postępowań.

Wymaga więc wyjaśnienia, że czynności monitorujące podjęte przez organ, oparte były na przepisie art. 27 ust. 3 ustawy o zapasach. Na mocy tego przepisu, Prezes URE ma prawo wglądu do dokumentów przedsiębiorstw lub podmiotów, o których mowa w art. 24 ust. 1 oraz w art. 24b ust. 1, oraz może żądać przedstawienia dokumentów lub informacji dotyczących wykonywanej przez te przedsiębiorstwa lub podmioty działalności w zakresie utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych.

Nie należy więc tracić z pola widzenia faktu, iż Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jest centralnym organem administracji rządowej powołanym na mocy ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, do realizacji zadań z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji, zaś obowiązki i kompetencje Prezesa URE są ściśle związane z polityką państwa, m.in. w zakresie energetyki. Do tychże kompetencji należy również monitorowanie przedsiębiorstw energetycznych w zakresie respektowania przepisów odnoszących się do ustawy o zapasach.

Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez pozwany organ art. 7 Konstytucji RP, który to statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności. Głosi ona, że wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach.

W ocenie Powoda, Prezes URE nie posiada legitymacji do nałożenia kary pieniężnej, bowiem uprawniony jest do tego Prezes Agencji Rezerw Materiałowych. Odnosząc się zatem do trzeciego zarzutu odwołania, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w obecnym porządku prawnym nie istnieje taki podmiot jak Prezes Agencji Rezerw Materiałowych. Na mocy ustawy z 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych Agencja Rezerw Materiałowych z dniem 23 lutego 2021 r. stała się Rządową Agencją Rezerw Strategicznych.

Stanowisko powoda jednak nie może zostać uwzględnione, za czym przemawia przede wszystkim treść przytoczonego już na wstępie art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, który stanowi, że karę pieniężną o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 wymierza Prezes URE.

Wprawdzie monitorowanie realizacji obowiązków związanych z utworzeniem i utrzymywaniem zapasów i sankcjonowanie przypadków naruszeń należy do kompetencji dwóch organów – Prezesa URE i Prezesa RARS, przy czym, w zakresie gazu ziemnego organem właściwym jest Prezes URE, zaś w zakresie ropy naftowej i paliw – Prezes RARS. Niniejsze postępowanie dotyczy niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, zatem organem uprawnionym do nałożenia na spółkę kary niewątpliwie jest Prezes URE.

Kolejne zarzuty odwołania odnoszą się przede wszystkim do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, m.in. art. 6 k.p.a., 8 k.p.a.. Wskazać przy tym należało, że w ocenie Sądu, Prezes URE w sposób wszechstronny i wyczerpujący przeanalizował zebrany materiał dowodowy, przedstawił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty i wyjaśnił przyczyny ich uwzględnienia bądź pominięcia.

Podkreślenia ponadto wymaga, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowiskiem, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK) jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego. W prowadzonym postępowaniu odwoławczym SOKiK nie ogranicza się wyłącznie do badania legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. SOKiK zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących w postępowaniu cywilnym zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązków stron w postępowaniu dowodowym. W świetle powyższego nawet gdyby przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych to, o ile nie stanowią one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogą one prowadzić do uchylenia decyzji i nie mogą być przedmiotem postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r. sygn. akt III CRN 120/91 OSNC 1992 Nr 5, poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r. sygn. akt I CKN 265/98 OSP 2000 Nr 5 poz. 68; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt 351/99 OSNC 2000 Nr 3 poz. 47; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 1036/98 LEX Nr 52708; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05 OSNP 2006/19-20/312).

Na marginesie warto jednak wyjaśnić, wbrew twierdzeniom powodowej spółki, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Przeprowadzona przez organ analiza przesłanek wynikających z art. 189f § 1 k.p.a., w odniesieniu do niniejszej sprawy, jest w ocenie Sądu wyczerpująca i słuszna. Natomiast dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d k.p.a., wobec woli ustawodawcy wynikającej z art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach, nie mają zastosowania w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, prawidłowe było stanowisko pozwanego organu, który uznał iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które mogłyby zostać określone mianem „ siły wyższej”, co przemawia jednocześnie za nieuwzględnieniem argumentacji przytoczonej dla poparcia piątego zarzutu odwołania. W doktrynie za „siłę wyższą” uznaje się zdarzenie zewnętrzne w stosunku do podmiotu obowiązanego, co oznacza, że pozostaje ono poza kontrolą tego podmiotu, który nie ma żadnego wpływu na jego wystąpienie i skutki. Jest to zdarzenie nadzwyczajne, wyjątkowe, któremu nie można zapobiec i którego nie da się przewidzieć w świetle aktualnego stanu wiedzy i doświadczenia życiowego. Pojęcie to ulega subiektywizacji, zarówno gdy chodzi o wskazane wyżej elementy obiektywne, takie jak zewnętrzność, niemożność przewidzenia i zapobieżenia zdarzeniu, jak również wymóg, aby podmiot obowiązany, pomimo dochowania najwyższej staranności, nie mógł zapobiec zdarzeniu i jego skutkom (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189(e).

Ponadto, jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2022 r., I NSKP 12/21, każdy podmiot podejmujący działalność w zakresie przywozu gazu ziemnego musi bowiem liczyć się z istnieniem takiego ustawowego obowiązku. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach nie zawiera wyłączenia lub ograniczenia jego stosowania z powodu braku możliwości utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu (Wyrok SN z 23.03.2022 r., I NSKP 12/21, LEX nr 3418354).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 97 k.p.a. należy wskazać, że przepis ten określa przyczyny uzasadniające zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego. Zważywszy na zasadę szybkości postępowania, katalog ten należy uznać za zamknięty, gdyż każde zawieszenie postępowania wiąże się z odsunięciem w czasie załatwienia sprawy. Zgodnie z jego brzmieniem, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 4 ust. 1 k.p.a.).

Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: NSA w wyroku z 5.04.2022 r., II OSK 897/19, LEX nr 3349234). Zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), a które może stanowić odrębny przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest – co trzeba podkreślić – koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (tak: NSA w wyroku z 21.10.2021 r., II OSK 3070/18, LEX nr 3331992).

W ocenie Sądu, powyższy wywód, popełniony w oparciu o stanowisko doktryny, przemawia za bezzasadnością postanowionego pozwanemu zarzutu naruszenia art. 97 § 4 ust. 1 k.p.a. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, jak i wydanie decyzji administracyjnej nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Karze pieniężnej podlega ten, kto nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w przewidzianym terminie i wymaganej ilości (art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach). Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach w ww. przypadku kara pieniężna wynosi równowartość 250% wartości niedoboru gazu ziemnego, wyliczonej według ceny referencyjnej gazu ziemnego wysokometanowego opublikowanej na stronie internetowej operatora systemu przesyłowego gazowego i obowiązującej w dniu, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego (tu: dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. 12 października 2021 r.).

Niewątpliwie, brzmienie art. 63 ust. 1 pkt 1 oraz 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach przesądza, że Prezes URE jest zobligowany, a nie jedynie uprawniony, do nałożenia kary w razie stwierdzenia wystąpienia okoliczności sankcjonowanych w zakresie określonym w art. 63 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ustawy o zapasach.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie wymiaru kary. Wysokość kary pieniężnej ustalona została z zachowaniem dyspozycji przepisu art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach. Wielkość niedoboru gazu ziemnego wynosi (...) MWh, natomiast cena referencyjna gazu ziemnego wysokometanowego, o której mowa w art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach, opublikowana na stronie internetowej Operatora (dla października 2021 r.) wynosi 0,2173 zł/kWh, tj. 217,30 zł/MWh.

Mając zatem na uwadze art. 63 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, wysokość kary wynosi 84.362,379 zł (tj. (...) MWh x 217,30 zł/MWh x (...) = 84.362,379 zł).

Trzeba też w tym miejscu wskazać na przepis art. 355 §2 KC, który poniekąd wymaga od podmiotów prowadzących działalność gospodarczą – przy uwzględnieniu ich zawodowego charakteru – staranności szczególnego rodzaju. Powód wykonuje działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą, uczestniczy w tworzeniu wspólnego systemu zabezpieczeń przewidzianego na okoliczność zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa, wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej i nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego, powinien zatem realizować nałożone na niego obowiązki dotyczące wdrażania środków na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa dostaw. Co więcej, Przedsiębiorstwo - jako profesjonalista szczególnego rodzaju, tj. podmiot wykonujący działalność koncesjonowaną w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą - powinno znać i w pełni respektować przepisy regulujące wykonywanie tej działalności, a błędy po jego stronie, choćby niezawinione, nie mogą zwalniać go z ponoszenia odpowiedzialności określonej w ustawie.

Warto powtórzyć za pozwanym, który zasadnie wskazał, że naruszenie obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oddziałuje na interes publiczny, przez który w niniejszej sprawie należy rozumieć krajowe bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego, poprzez obniżenie jego poziomu, a co za tym idzie - wagi tegoż naruszenia nie można ocenić jako znikomej. Tym samym należy uznać, że Przedsiębiorstwo w sposób faktyczny obniżyło pewność zasilania odbiorców oraz ograniczyło możliwość reagowania w sytuacji zagrożenia dostaw, a w konsekwencji bezpośrednio naruszyło istotne dobro chronione prawem, jakim jest prawo odbiorców do niezawodnych i przewidywalnych dostaw gazu ziemnego.

Sąd pragnie jednak zauważyć, że powód wyszedł z inicjatywą ugodowego zakończenia sporu przed Sądem Okręgowym, formułując w odwołaniu wniosek o skierowanie stron do mediacji. W odpowiedzi na odwołanie pozwany organ oświadczył, że nie widzi możliwość ugodowego zakończenia sporu poprzez zawarcie ugody sądowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił wniesione przez Powoda odwołanie na podstawie art. 479 ⁵³§ 1 k.p.c.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na oddalenie odwołania, należało uznać Powoda za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz Pozwanego zwrot kosztów procesu, które w sprawie niniejszej obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika pozwanego w minimalnej stawce 720,00 zł, ustalonej w oparciu § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

SSO Ewa Malinowska