XVII AmE 116/16 - wyrok z uzasadnieniem Sąd Okręgowy w Warszawie z 2018-11-08
Sygn. akt XVII AmE 116/16
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 listopada 2018 r.
Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:
Przewodniczący – |
SSO Anna Maria Kowalik |
Protokolant – |
st. sekr. sąd. Joanna Preizner |
po rozpoznaniu 8 listopada 2018 r. w Warszawie
na rozprawie
sprawy z powództwa (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
na skutek odwołania powódki od decyzji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki z 24 czerwca 2016 r. Nr (...)
1. zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w ten sposób, że odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie opisane w punkcie 1;
2. oddala odwołanie w pozostałej części;
3. zasądza od Prezesa Regulacji Energetyki na rzecz (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 50,00 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.
SSO Anna Maria Kowalik
Sygn. akt AmE 116/16
UZASADNIENIE
Decyzją nr (...) z 24 czerwca 2016 roku Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 32 w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm.) (dalej p.e.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o., orzekł, że przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej powód) naruszyło postanowienia art. 49c ust. 1 p.e., bowiem nie przedstawiło informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za II i III kwartał 2015 r. odpowiednio do dnia 30 lipca 2015 r. oraz do dnia 30 października 2015 r. i za wspomniane naruszenie wymierzył powodowi karę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych).
Od powyżej decyzji Odwołanie złożył powód, w którym wniósł o zmianę decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie:
1. Art. 49 c ust. 1 p.e. poprzez błędną interpretację w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że powód nie dochował terminów przekazania Prezesowi URE informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazy ziemnego z zagranicy za ostatni kwartał ( w tym o cenach i ilościach zakupionego gazy ziemnego) w terminie 30 dni od dnia zakończenia danego kwartału, podczas gdy powód przekazał Prezesowi URE w/w informacje przesyłka poleconą za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w terminie, w związku z czym nie naruszył obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 p.e.i w konsekwencji wymierzenie powodowi kary pieniężnej nie było zasadne;
2. Art. 56 ust. 3 p.e. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 p.e. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż koncesja na obrót gazem zmiennym z zagranicą (koncesja OGZ) jest częścią koncesji na obrót paliwami gazowymi (koncesja OGP), co umożliwia przyjęcie w przypadku braku przychodu z koncesji OGZ do wyliczenia kary z art. 56 ust. 3 p.e. na podstawie przychodów osiągniętych z koncesji OGP.
W uzasadnieniu odwołania powód podniósł, że podejmując działania zmierzające do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 p.e. kierował się zapisami art. 57 § 5 ust. 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), uznającymi termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z których jednak żaden nie został wydany w oparciu o przepisy ustawy prawo energetyczne oraz na stanowisko doktryny, że przepis art. 57 § 5 pkt 2 kpa znajduje zastosowanie do kwestii zachowania terminu wskazanego w art. 49c ust. 1 p.e. wskazane bowiem w tym przepisie pojęcie „terminu” może odnosić się zarówno do terminów proceduralnych, jak i materialnych. Ponadto termin z art. 49c ust. 1 p.e. nie jest terminem, który można w sposób jednoznaczny przyporządkować klasycznemu podziałowi na terminy procesowe i materialne.
Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:
(...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. posiada udzieloną przez Prezesa URE, decyzją z 5 września 2013 r. Nr (...), koncesję na obrót gazem ziemnym z zagranicą. Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e., ma obowiązek przedkładania Prezesowi URE, w terminie 30 dni od dnia zakończenia kwartału, informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za ostatni kwartał, w tym o cenach i ilościach zakupionego gazu.
Pismem z 8 kwietnia 2015 roku skierowanym min. do powoda Prezes URE poinformował przedsiębiorców energetycznych o zbliżającym się terminie złożenia do 30 kwietnia 2015 roku (data wpływu do Urzędu), Sprawozdania – Informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za I kwartał 2015 roku do czego Przedsiębiorstwo jest zobowiązane na mocy postanowień art. 49c ust. 1 p.e. (k.1 akt adm.).
Powód do 30 lipca 2015 r. nie przedstawił Prezesowi URE informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za II kwartał 2015 r., a do 30 października 2015 r. - informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za III kwartał 2015 r.
Stosowną Informację dotyczącą II kwartału 2015 roku powód nadał w urzędzie pocztowym 29 lipca 2015 roku, która wpłynęła do Prezesa URE 4 sierpnia 2015 roku (k.3-4 akt adm.). Z kolei Informację dotyczącą III kwartału 2015 roku powód nadał w urzędzie pocztowym 29 października 2015 roku, która wpłynęła do Prezesa URE 2 listopada 2015 roku (k.5-6 akt adm.).
Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w trakcie postępowania administracyjnego, których prawdziwość nie była przez żadną ze stron podważana.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się obrotem gazem ziemnym z zagranicą przekazuje Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki informacje o realizacji umów dotyczących zakupu gazu z zagranicy za ostatni kwartał, w terminie 30 dni od dnia zakończenia tego kwartału.
Okolicznością bezsporną było, iż powód jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się obrotem gazem ziemnym z zagranicą i jest tym samym zobowiązany do przekazywania informacji, o których mowa w omawianym przepisie.
Osią sporu była kwestia, czy powód w/w informację złożył w terminie, czy też nie.
Powód stał na stanowisku, że tak, bowiem „ ... podejmując działania zmierzające do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 PE ... kierowała się zapisami art. 57 § 5 ust. 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), uznającymi termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe."
Z kolei Prezes URE nie godził się z zaprezentowanym oglądem, gdyż przy stosowaniu terminu określonego w art. 49c ust. 1 p.e. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o dochowywaniu terminów nie znajdują zastosowania, co wynika z charakteru tego terminu. Jest to bowiem ustawowy termin materialny, a przez to jest to termin niedyspozytywny i przedawniający w tym sensie, że jest terminem niepodlegającym przedłużeniu oraz terminem nie przywracalnym. Innymi słowy, art. 49c ust. P.e., jako norma o charakterze materialnoprawnym, wyłącza możliwość przedłużenia powyższego terminu na podstawie art. 57 § 5 k.p.a poprzez nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.
Z powyższym stanowiskiem Prezesa URE zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w pełni się zgadza. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie podnosi się, że terminy zawarte w przepisach ustawy prawo energetyczne mają co do zasady charakter materialny.
Należy w tym miejscy przypomnieć, że terminy w prawie administracyjnym są dzielone na materialne, czyli okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i procesowe, czyli okresy na dokonanie określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania, zarówno organ administracji jak i strony postępowania (tak Z. Muras w Komentarzu do prawa energetycznego, WK 2016).
W doktrynie przyjmuje się, że termin prawa materialnego związany jest z pojęciem prawa podmiotowego. Źródłem prawa podmiotowego jest taka norma prawna, której realizacja tworzy konkretne stosunki prawne, a w ich ramach konkretne prawa i obowiązki stron. Można zatem powiedzieć, że prawo podmiotowe to przyznana przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sfera możności postępowania w sposób określony w tej normie, czyli zgodnie z treścią prawa przedmiotowego. Z prawa podmiotowego wypływają uprawnienia, którym odpowiadają ciążące na inny podmiotach obowiązki. Terminem materialnym jest więc okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Innymi słowy termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923). Z kolei terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych. Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy poszukiwać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, względnie wywołuje skutek prawny w postaci materialnej trwałości ukształtowanych już praw. W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l, Zakamycze 2005, s. 563-564). Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. odwołania w postępowaniu administracyjnym) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 121/10, LEX nr 577092).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zbieranie informacji, o których mowa w art. 49c ust. 1 p.e. następuję na podstawie przepisów ustawy prawo energetyczne, a nie przepisów postępowania administracyjnego, nie kończy się również wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem należy przyjąć, że nie ma podstaw do zastosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących możliwości przywrócenia terminu oraz nadania pisma w placówce pocztowej, a przepisy ustawy prawo energetyczne takich instytucji prawa nie przewidują. W takim stanie należy uznać, że termin przewidziany w przepisie art. 49c ust. 1 p.e. ma charakter materialny, a art. 57 § 5 k.p.a. nie znajduje doń zastosowania. W konsekwencji nie można uznać, że przedmiotowa informacja została przez powoda złożona w chwili nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.
Poza sporem było, że Informacja dotyczącą II kwartału dotarła do Prezesa URE – 4 sierpnia, a za III kwartał – 2 listopada. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e. powinna dotrzeć odpowiednio – 30 lipca i 30 października.
W tym miejscu należy dodać, że jeśli powód miał jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru terminu o którym mowa w art. 49c p.e. to powinny one zostać rozwiane w momencie otrzymania pisma Prezesa URE z 8 kwietnia 2015 roku, w którym jednoznacznie wskazano, że termin złożenia sprawozdania za I kwartał upływa 30 kwietnia 2015 roku oraz podkreślono, że chodzi o datę wpływu do Urzędu (k.1).
W związku z powyższym powód powinien wiedzieć, jakie jest stanowisko Prezesa URE odnośnie terminu składania Informacji, o której mowa w art. 49c p.e.
Reasumując, powód nie złożył wymaganych prawem informacji w ustawowym terminie, a zatem jego zachowanie podlegało sankcjom określonym w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 32 p.e., zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków, o których mowa w art. 49c ust. 1 p.e.
W takiej sytuacji zgodnie z przepisem art. 56 ust. 1 p.e. i ust. 2 pkt 1 p.e. Prezes URE był zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej. Wskazać przy tym należy, że art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Treść przepisów ustawy - Prawo energetyczne, poparta jednoznacznym orzecznictwem sądów, nie pozostawia wątpliwości, iż odpowiedzialność ponoszona na podstawie art. 56 powołanej ustawy ma charakter obiektywny i wypływa z samego faktu naruszenia przepisów, nie jest przy tym oparta na zasadzie winy.
Jednakże zgodnie z przepisem art. 56 ust. 6a p.e. Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.
Bezspornie w niniejszej sprawie zaszła druga przesłanka, albowiem powód złożył wymagane Informacje za II kwartał z 3-dniowym opóźnieniem, a za III kwartał z 2- dniowym, tym samym powód zrealizował ciążący na nim obowiązek.
Ustalenia natomiast wymagał stopień szkodliwości czynu powoda.
W orzecznictwie wskazuje się, że kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, jednakże w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy takiej kary, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacyjnego powinny odpowiadać wymaganiom analogicznym do obowiązujących sąd orzekający w sprawie karnej (zob. np. wyroki SN: z dnia 14 stycznia 2010 r., III SK 1/10, OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288, z dnia 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, Lex nr 622205, z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, OSNP 2012, nr 3-4, poz. 52, z dnia 4 listopada 2010 r., III SK 21/10, Lex nr 737390 i z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10, ZNSA 2011, nr 3, s. 121). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (zob. wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK-A 2008, Nr 2, poz. 30). Sankcje administracyjne służą prewencji, zniechęcając do naruszenia obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., k.p. 4/09, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 134). Sąd bierze więc pod uwagę prawo przedsiębiorcy do obrony analogicznie do sądu karnego, przed którym oskarżyciel, aby uzyskać sądowe potwierdzenie oskarżenia, musi zwłaszcza wykazać bezzasadność wyjaśnień oskarżonego (zob. wyrok SN z 21 października 2010 r., III SK 7/10, OSNP 2012, nr 3-4, poz. 53).
W wyroku z 15 października 2014 r. (III SK 47/13, Lex nr 1540636) Sąd Najwyższy wskazał, że rozstrzygając, czy naruszenie obowiązku ciążącego na powodzie można w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznać za czyn o znikomym stopniu szkodliwości, zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji tego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a p.e. instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w tym przepisie.
W zakresie stopnia (społecznej) szkodliwości czynu, przy jego ocenie, zgodnie z art. 115 § 2 k.k., bierze się pod uwagę:
- rodzaj i charakter naruszonego dobra,
- rozmiary wyrządzonej szkody,
- sposób i okoliczności popełnienia czynu,
- wagę naruszonych obowiązków,
- postać zamiaru,
- motywację sprawcy,
- rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w uzasadnieniu Decyzji Prezes URE wskazał, że powód swoim zachowaniem naruszył dwa dobra chronione prawem, tj.
a) prawo do rzetelnego informowania podmiotów działających na rynku gazu o średnich kwartalnych cenach zakupu gazu ziemnego z zagranicy oraz
b) obowiązek publikacyjny ciążący na Prezesie URE.
Zgodnie bowiem z treścią art. 49c ust. 2 p.e., na podstawie danych zebranych w ramach realizacji obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 powołanej ustawy Prezes URE ogłasza w Biuletynie URE średnie kwartalne ceny zakupu gazu ziemnego z zagranicy.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że powód w II i III kwartale nie dokonywał przywozu gazu z zagranicy oraz że przekroczył termin na udzielnie Informacji jedynie o 3 i 2 dni należy stwierdzić, że działanie powoda nie naruszyło w istotny sposób w/w dóbr chronionych prawem. Informacja o tym, że powód nie dokonywał przywozu gazu z zagranicy nie zawierała danych, które podlegają publikacji tj. cen zakupu gazu ziemnego z zagranicy a ponadto została złożona w terminie, który nie uniemożliwiał Prezesowi URE zachowania terminu określonego w art. 49 c ust. 2 p.e. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby z tego tytułu powód uzyskał jakiekolwiek korzyści oraz by działał umyślnie i celowo. Jego działanie wynikało z odmiennej oceny dotyczącej charakteru terminu określonego w omawianym przepisie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się, że w sytuacji, gdy wykładnia konkretnego przepisu budzi wątpliwości, niewłaściwe z punktu widzenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest utrzymanie decyzji Prezesa Urzędu w zakresie dotyczącym kary pieniężnej nałożonej na powoda z tego tytułu. Skoro wykładnia przepisów wywołuje poważne wątpliwości nie można przyjąć, że powód - zachowując się jak racjonalny przedsiębiorca - mógł przewidzieć, że powinien postąpić inaczej.
Z przyczyn wspominanych powyższej Sąd uznał, że zaistniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ stopień szkodliwości czynu powoda był znikomy, a powód zaprzestał naruszania prawa i zrealizował obowiązek, dlatego też na podstawie art. 479 53 § 2 k.p.c. uwzględnił odwołanie i zmienił zaskrzoną decyzję w punkcie 2.
O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. zgodnie z którym w razie tylko częściowego uwzględnienia żądań koszty będą wzajemnie zniesione lub stosunkowo rozdzielone. Mając na uwadze fakt, iż powód zaskarżył decyzję w całości, a Sąd uznał zasadność odwołania jedynie co do zasadności nałożenia kary, to należało uznać, że każda ze stron w równym stopniu wygrała jak i przegrała sprawę. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego zostały wzajemnie zniesione, a koszty sądowe rozdzielone po połowie. Dlatego też Sąd zasądził od Prezesa URE na rzecz powoda kwotę 50,00 zł tytułem zwrotu połowy opłaty od odwołania.
SSO Anna Maria Kowalik
Podmiot udostępniający informację: Sąd Okręgowy w Warszawie
Osoba, która wytworzyła informację: Anna Maria Kowalik
Data wytworzenia informacji: