Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 grudnia 2022 roku

Sąd Okręgowy w Warszawie XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SO Jolanta Stasińska

po rozpoznaniu w dniu 27 grudnia 2022 roku w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z odwołania (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w K.

od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 20 marca 2020 roku, Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję w całości,

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 1.737,00 zł (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Jolanta Stasińska

Sygn. akt XVII AmE 145/20

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 20 marca 2020 r., numer (...), na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust 2 pkt 2, art. 64 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 411) w związku z art 104, art 189a § 1 i art 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) po przeprowadzeniu, postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy (...) SA. z siedzibą w K. (dalej: „Przedsiębiorca" lub „Spółka"), orzekł, co następuje:

1) Przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych w okresie od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, wynikającego z art. 24 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym;

2) za zaniechanie opisane w pkt 1 wymierzam przedsiębiorcy (...) S.A., karę pieniężną w kwocie 89 951 985 zł (słownie: osiemdziesiąt dziewięć milionów dziewięćset pięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt pięć złotych).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył powód (...) Spółka Akcyjna z siedzibą w K., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach”, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że karze podlega brak „utworzenia" zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, jak również na przyjęciu, że: (1) wskazany w sentencji decyzji przepis art. 24 ustawy o zapasach wskazuje na okres, w którym istnieje obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego oraz (2) że okres ten wynosi od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania decyzji, tj. 20 marca 2020 r. W przedmiotowym zakresie zarzucił również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa oraz nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości w zakresie konstrukcji normy prawnej na korzyść strony,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapasach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że podstawą ustalenia wysokości kary jest cena referencyjna gazu ziemnego dla października 2019 r. W przedmiotowym zakresie zarzucam również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego brak ustalenia w jakim okresie dokładnie zapasy nie są utrzymywane, jak również niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne w tym zakresie.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. z art. 189d kpa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie, polegające na przyjęciu, że Prezes U RE nie ma możliwości miarkowania kary, w tym odstąpienia od jej wymierzenia biorąc pod uwagę okoliczności siły wyższej. W przedmiotowym zakresie zarzucił również organowi regulacyjnemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z brzmieniem przepisów prawa, jak również poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wobec powyższego wniósł o:

1.  uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania;

2. Zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zmiarkowanie wymierzonej w niej administracyjnej kary pieniężnej do poziomu odpowiadającemu skali domniemanego naruszenia lub poprzez odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości;

ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia żądania z pkt. 2;

3.  Zmianę zaskarżonej decyzji poprzez obniżenie kary administracyjnej do poziomu wynikającego z cen gazu obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wniósł o:

4. Skierowanie dwóch pytań prejudycjalnych do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tj.:

a. Czy wprowadzony przez Polskę model regulacji w zakresie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, wynikający z art. 24 i n. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach", w ramach którego wprowadzono ograniczenia w możliwości utrzymywania zapasów w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej równocześnie dając możliwość utrzymywania ich w formie wirtualnej (tzw. umowa biletowa) na terytorium Polski w ramach umowy z podmiotem mającym w praktyce pozycje monopolistyczną, równocześnie przewidując mechanizmy kontroli wzorców umów w zakresie utrzymywania zapasów formie wirtualnej przez ten podmiot, które to jednak wzorce dopuszczają swobodę w ustalaniu warunków świadczenia tej usługi, która może być dyskryminująca, czego konsekwencją jest brak racjonalności rynkowej zawierania tych umów narusza art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 41(4)(d) i art. 47(1-2) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. U. WE L 211, 14.8.2009, s. 94-136) w zakresie w jakim wprowadza środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, który stanowi środek arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia w handlu, nieproporcjonalny do celów, jakie miałyby być osiągnięte w zakresie bezpieczeństwa publicznego?”

b. „Czy rozwiązania zawarte w art. 24 i n. ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U.2020.411 t.j. z dnia 2020.03.12), dalej również „ustawa o zapasach”, które tworząc barierę w utrzymywaniu zapasów gazu ziemnego za granicą, tj. w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, równocześnie skutkując, że jedyną racjonalną możliwością ich utrzymywania jest utrzymywanie zapasów w formie wirtualnej (tj. tzw. „umowy biletowej”) w ramach umowy ze spółkami z grupy kapitałowej (...)S.A. mających pozycje monopolistyczną na rynku obrotu i magazynowania gazu ziemnego w Polsce, której to umowy biletowej znaczący zakres regulacji uzgadniany i akceptowany jest przez krajowy organ regulacyjny, są zgodne z art. 107 i 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie udzielanej pomocy publiczne oraz barier w swobodach rynku wewnętrznego, w zakresie w jakim państwo polskie stworzyło model regulacyjny utrzymywania zapasów obowiązkowych wspierając określony podmiot, a poprzez sankcje administracyjne w zakresie kar za nieutrzymywanie zapasów obowiązkowych dodatkowo wpływa na określony sposób zachowania przedsiębiorcy?”

5. zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia ww. pytań prejudycjalnych,

6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odwołania celem wykazania faktów tam wskazanych,

7. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od Prezesa URE na rzecz powoda, według norm przepisanych,

8. rozpoznania sprawy także pod nieobecność powoda lub jego pełnomocnika.

W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

1)  oddalenie odwołania,

2)  zwolnienie strony [Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) od udziału w posiedzeniu przygotowawczym, ze względu na hierarchiczną strukturę urzędu i przekazywanie spraw na niższe szczeble, zatem udział pełnomocnika będzie wystarczający jako osoby mającej pełną wiedzę w niniejszej sprawie,

3)  zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pozwany podtrzymał stanowisko zawarte w treści decyzji.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Spółka (...) SA z siedzibą w K. jako przedsiębiorstwo energetyczne działające w szczególności w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 31 marca 2019 r., na podstawie koncesji na obrót paliwami gazowymi udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 27 marca 2013 r. (znak: Nr (...)) oraz koncesji na obrót paliwami gazowym z zagranicą udzielonej decyzją Prezesa U Rh z dnia 23 sierpnia 2013 r. (znak: Nr (...)), na mocy art. 24 ust. li 2 oraz art. 25 ust 4 ustawy o zapasach była obowiązana do utworzenia i utrzymywania w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. zapasu obowiązkowego gazu ziemnego. /okoliczności bezsporne/

Wielkość tego zapasu na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. została ustalona przez Spółkę w wysokości 666 310 MWh (pismo z 14 maja 2019 r. znak: (...)), a następnie zweryfikowana decyzją Prezesa URE (znak: (...)) z dnia 24 czerwca 2019 r. do poziomu 666 311 MWh (decyzja prawomocna). /k. 47 akt sprawy/

Pismem z dnia 23 września 2019 r., Przedsiębiorca: (...) Spółka Akcyjna z siedzibą w K. zwrócił się Prezesa URE o wydłużenie terminu na rozpoczęcie magazynowania przez Spółkę zapasów obowiązkowych gazu ziemnego o dwa miesiące uzasadniając wniosek nadzwyczajnymi okolicznościami niezależnymi od samej spółki, a leżącymi po stronie podmiotu, który świadczyć miał na rzecz Przedsiębiorcy usługę biletową, co uczyniło niemożliwym rozpoczęcie magazynowania zapasów obowiązkowych gazu przez Przedsiębiorcę w ustawowym terminie tj. od dnia 1 października 2019 r . /k. 1-2 akt adm./

Pismem z dnia 27 września 2019 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyjaśnił, iż termin utrzymywania zapasów obowiązkowych przez podmioty zobowiązane do ich utworzenia, zgodnie z art 24 ust. ustawy o zapasach, jednoznacznie określa art 25 ust. 4 ustawy o zapasach: Zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE są utrzymywane w okresie od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września kolejnego roku, zaś przepisy ustawy o zapasach nie przewidują możliwości zmiany ustawowego terminu utrzymywania zapasów obowiązkowych w drodze decyzji Prezesa URE. Pismo to zostało wysłane faxem w dniu 27 września 2019 r do Przedsiębiorcy, a następnie pocztą w dniu 30 września 2019 r. Pismo to zostało dwukrotnie awizowane i wobec nie podjęcia przez adresata w terminie, zostało zwrócone do nadawcy . /k. 4, 5, 6 akt adm./

W związku z powyższym pismem z dnia 1 października 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy (...) S.A. z siedzibą w K. w związku z podejrzeniem nieutrzymywania zapasu obowiązkowego gazu ziemnego od dnia 1 października 2019 r. wynikającego z art 24 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (dalej: „ustawa o zapasach” lub „uzp”). W piśmie wezwano także Przedsiębiorcę do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień, ewentualnego składania wniosków dowodowych oraz przesłania uwierzytelnionych kopii dokumentów mających związek ze sprawą. W szczególności, wezwano do: (1) przedstawienia przyczyn nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w 24 ust. 1 ustawy o zapasach, (2) przedstawienia innych istotnych informacji uwzględniających zakres niniejszego postępowania, (3) wskazania Urzędu Skarbowego właściwego dla Przedsiębiorstwa. /k. 7-8 akt adm./

Zawiadomienie zostało dwukrotnie awizowane i wobec nie podjęcia przez adresata w terminie, zostało zwrócone do nadawcy. Zgodnie z art 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego pismo zostało uznane za doręczone i pozostawione w aktach sprawy. /k. 9 akt adm./

W dniu 4 października 2019 r. na adres poczty elektronicznej, a w dniu 8 października 2019 r. pocztą została doręczona ankieta - Badanie ankietowe dotyczące zapasów obowiązkowych w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., wypełniona przez Przedsiębiorcę, gdzie Przedsiębiorca wskazał, że wielkość utrzymywanych przez niego zapasów obowiązkowych w tym okresie jest równa 0 MWh. /k. 10-11 akt adm./

Następnie, pismem z dnia 7 listopada 2019 r. Przedsiębiorca został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z ujawnieniem nieprawidłowości polegającej na nieutrzymywaniu zapasu obowiązkowego gazu ziemnego od dnia 1 października 2019 r. /k. 13 akt adm./

Po nadejściu pisma pełnomocnika przedsiębiorcy z dnia 13 stycznia 2020 r. (informującego o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie) Prezes URE pismem z dnia 17 stycznia 2020 r., na adres pełnomocnika ponownie skierował do Spółki zawiadomienie z dnia 7 listopada 2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie znak: (...) informując, iż Strona lub jej pełnomocnik może zapoznać się z zebranym w postępowaniu materiałem dowodowym oraz złożyć uwagi i dodatkowe wyjaśnienia w sprawie w Departamencie Rynku Paliw Gazowych Urzędu Regulacji Energetyki w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, oraz że niezapoznanie się przez Stronę w powyższym terminie z aktami sprawy, zostanie uznane za rezygnację z możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. /k. 14-22, 23 akt adm./

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. Pełnomocnik przedstawił prośbę o przywrócenie terminu na podstawie art 58 ust 1 kpa alternatywnie przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Dodatkowo Pełnomocnik wniósł o możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym przed zamknięciem postępowania dowodowego w sprawie wskazując, że:

a) z uwagi na zmiany organizacyjne i konieczność ustanowienia po 30 września 2019 r. nowego zarządu Spółki niemożliwe było bieżące reagowanie na oficjalną korespondencję kierowana do Spółki,

b) o prowadzonym postępowaniu Spółka dowiedziała się z pisma Prezesa URE z dnia 17 stycznia 2020 r. Pełnomocnik wskazał, iż o prowadzonym postępowaniu Spółka dowiedziała się z pisma Prezesa URE z dnia 17 stycznia 2020 r. ze względu na konieczność ustanowienia po dniu 30 września 2019 r. nowego Zarządu, co uniemożliwiało bieżące reagowanie na oficjalną korespondencję kierowaną do Spółki . /k. 25-30 akt adm./

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2020 r. Prezes URE podjął postępowanie dowodowe oraz wezwał stronę do przedstawienia wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia. / k. 32-33 akt adm./

W dniu 4 marca do URE wpłynęło pismo Pełnomocnika z dnia 3 marca 2020 r., w którym pełnomocnik przedstawił informacje podane przez Spółkę w piśmie 23 września 2019 r. i uzupełniając je o informacje dotyczące przyczyn niezawarcia przez Spółkę umowy biletowej w celu utworzenia zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, jako przyczyny podano wygórowaną wartość zabezpieczenia, ostatecznie ustalonego przez (...) S.A. w kwocie (...) zł, co przewyższa wartość usługi magazynowania, wynoszącą niewiele ponad (...) zł . /k. 35-36 akt adm./

Zawiadomieniem z dnia 4 marca 2020 r. poinformowano pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. /k. 41, 42 akt adm./

W dniu 20 marca 2020 roku Prezes URE wydał decyzję numer (...) /k. 43-49 akt adm./

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów, w tym zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane, jak również w ocenie Sądu nie budziły wątpliwości.

Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2022 roku Sąd oddalił wniosek powoda o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż skierowanie pytań o treści wskazanej w punkcie 4.a.b. odwołania nie było niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Strony nie wystąpiły o przeprowadzenie rozprawy, natomiast rozpoznanie sprawy na rozprawie nie było konieczne, wobec czego wystąpiły podstawy rozstrzygnięcia sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odwołanie powoda jest zasadne.

Powód przyznał w treści odwołania, że spółka w analizowanym okresie zajmowała się obrotem gazem ziemnym, w tym obrotem gazem ziemnym z zagranicą. Bezsporna była w niniejszej sprawie okoliczność, że powód zgodnie z decyzją z dnia 24 czerwca 2019 roku zobowiązany był do utrzymywania w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. zapasu obowiązkowego gazu ziemnego, którego wielkość na powyższy okres została ustalona i zweryfikowana decyzją Prezesa URE (numer (...)) z dnia 24 czerwca 2019 r. do poziomu 666 311 MWh (k. 47 akt sprawy).

Powód wskazał, że podjął działania w kierunku utrzymywania wymaganych zapasów obowiązkowych. W tym celu nawiązał współpracę z przedsiębiorstwem energetycznym (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej również (...)), który zaoferował Spółce tzw. usługę biletową. Podmiot ten zgodnie z ofertą miał utrzymywać fizycznie zapasy gazu ziemnego dla Spółki w magazynie na terytorium F. oraz zapewnić poprzez zawarte umowy z operatorami systemów przesyłowych pomiędzy F. a P. możliwość dostarczenia tego gazu ziemnego do Polski zgodnie z wymogami ustawy o zapasach, jednakże w sierpniu 2019 r powód powziął wiedzę o okolicznościach dotyczących wskazanego podmiotu, w świetle których nie uzyskał on możliwości zawarcia przedmiotowego kontraktu z powodem. Następnie powód wystąpił w dniu 11 września 2019 r., do (...) SA o podpisanie umowy biletowej na kolejny rok na nowych warunkach. Pismem z dnia 19 września 2019 r. Spółka otrzymała ofertę (...) S.A., która jednak była rażąco wygórowana. Zgodnie z tą ofertą, Spółka zobowiązana była do uiszczania comiesięcznej opłaty w wysokości (...) PLN oraz przedstawienia zabezpieczenia finansowego na poziomie (...) PLN. Spółka wystąpiła do (...) S.A. o zmniejszenie poziomu zabezpieczenia finansowego. (...) S.A. zgodził się na zmniejszenie do poziomu (...) PLN, co wciąż było wygórowaną kwotą i niemożliwą do racjonalnego zaakceptowana przez zarząd Spółki. Spółka podjęła również rozmowy z innymi podmiotami, mogącymi utrzymywać zapasy za granicą. Z uwagi jednak na ich czasochłonność, Spółka wystąpiła do Prezesa URE „pismem z dnia 23 września 2019 r. (znak: (...)), wnosząc o wydłużenie terminu rozpoczęcia utrzymywania zapasów obowiązkowych do dnia 1 grudnia 2019 r.” W przekonaniu powoda powyższe okoliczności świadczą o tym, że podjął wszelkie działania mogące w racjonalny sposób zapewnić realizację obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych.

Powód zarzucił pozwanemu przede wszystkim, że świetle art. 24 ust. 1 ustawy o zapasach, Spółka zobowiązana była wyłącznie do „utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego", a zatem nie może być na Spółkę nałożona kara za brak utworzenia zapasów obowiązkowych. Powód zarzucił, że wbrew twierdzeniom Prezesa URE, przepis art. 24 ustawy o zapasach nie wskazuje okresu na jaki zapasy mają być utrzymywane. Prezes URE niewłaściwie dokonał w przedmiotowej decyzji wykładni i zastosował przepis art. 24 ustawy o zapasach wskazując, że zawiera on okres, w jakim zapasy powinny być utrzymywane przez Spółkę. Powyższe stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 kpa., gdyż wskazany przez Prezesa URE przepis prawa nie dotyczy kwestii, na którą Prezes URE wskazuje. Odnosząc się do okresu na jaki zapasy powinny być utrzymywane, przepis art. 25 ust 4 ustawy o zapasach wskazuje, że - w przedmiotowym przypadku - jest to okres od dnia 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. Natomiast Prezes URE nałożył karę na Spółkę za nieutrzymywanie zapasów w innym okresie, niż wynika to z przepisu powyższego przepisu ustawy. W ocenie powoda, dokonywanie wyboru okresu, za który Prezes URE karze Spółkę wykracza poza zakres uznaniowości organu, co oznaczać by mogło, że Prezes URE może kilkakrotnie karać za brak utrzymywania zapasów w okresie dnia 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., dowolnie ustalając daty w kolejnych decyzjach. Ponadto, z decyzji Prezesa URE nie wynika, w którym dniu dokładnie stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. Nie jest zatem jednoznacznie wskazane, który dzień jest podstawą do ustalenia ceny referencyjnej, będącej podstawą wymierzenia kary.

Istotnie, zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 411, dalej: „ustawa”), wynika, że w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w gaz ziemny oraz minimalizacji skutków:

1)zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa,

2)wystąpienia sytuacji awaryjnej w sieci gazowej,

3)nieprzewidzianego wzrostu zużycia gazu ziemnego

- przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego są obowiązani do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego.

Zgodnie natomiast z treści art. 24 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiot dokonujący przywozu gazu ziemnego:

1) utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości odpowiadającej co najmniej 30-dniowemu średniemu dziennemu przywozowi tego gazu, ustalonemu w sposób określony w art. 25 ust. 2 albo 5;

2) utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w instalacjach magazynowych, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia ich całkowitej ilości do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni.

Ponadto, według treści art. 25 ust. 4 ustawy, zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w wielkości zweryfikowanej przez Prezesa URE są utrzymywane w okresie od dnia 1 października danego roku do dnia 30 września kolejnego roku.

Zasadniczo rację ma pozwany, że zapasy gazu zmiennego powinny być utrzymywane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu przesyłowego lub dystrybucyjnego gazowego. Jednakże wskutek nowelizacji ustawy poprzez dodanie art. 24a, zapasy obowiązkowe gazu ziemnego mogą być utrzymywane fizycznie poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w instalacjach magazynowych przyłączonych do systemu gazowego po spełnieniu warunków określonych ustawą.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że powód zobowiązany był do utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego w okresie wskazanym ustawą, tj. od dnia 1 października 2019 roku do dnia 30 września 2019 roku (cały ten okres stanowi bowiem delikt administracyjny, zagrożony karą w myśl art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy) - nie zaś do utworzenia i utrzymywania zapasów w okresie od dnia 1 października 2019 roku do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. 20 marca 2020 roku. Okres wskazany w punkcie 1 zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści ustawy. Ponadto zauważyć należy, że art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się także do art. 5 tej ustawy, który dotyczy obowiązku producentów i handlowców do „tworzenia i utrzymywania” zapasów obowiązkowych ropy naftowej, czyli nie dotyczy powoda, jako przedsiębiorstwa energetycznego, wykonującego działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą.

Zasadne okazały się również zarzuty powoda dotyczące kary pieniężnej, o której mowa w treści punktu 2 zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorcy będący adresatami art. 24 ust. 1 ustawy, w tym powód, są zobligowani do przedstawiania informacji w przedmiocie realizacji obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego. Niewątpliwie również, w świetle cytowanej ustawy podmiotem uprawnionym do kontroli przedmiotowego obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego jest Prezes URE (art. 30 ustawy). Należy tu jednak zauważyć, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wykonywania przedmiotowego obowiązku, Prezes URE upoważniony jest do nałożenia kary pieniężnej, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Jednakże, aby mogło dojść do jej nałożenia, Prezes URE zobowiązany jest do uprzedniego dokonania kontroli w zakresie wykonania przez przedsiębiorcę wskazanego obowiązku. Realizacja przedmiotowego uprawnienia kontrolnego może też doprowadzić do skutku, o którym mowa w treści art. 41 ust. 2a ustawy – prawo energetyczne, tj. cofnięcia koncesji z urzędu. Aby jednak mogło dojść do zastosowania określonych konsekwencji względem przedsiębiorcy, Prezes URE musi dokonać stosownych czynności kontrolnych, służących dokonaniu istotnych ustaleń względem poziomu realizacji określonego obowiązku. O powyższym stanowi wprost art. 30 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym Prezes URE jest uprawniony do przeprowadzania kontroli przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i podmiotów dokonujących przywozu gazu ziemnego oraz podmiotów, którym zlecono utrzymywanie zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, w zakresie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 24 i art. 24b, oraz spełnienia warunków określonych w art. 24a. Na okoliczność przeprowadzenia kontroli, jako elementu koniecznego procedury, poprzedzającego wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wskazuje treść art. 64 ustawy. Jak wynika z osnowy zaskarżonej decyzji została wydana w szczególności na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Przepis art. 64 ust. 1 pkt 1 stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5b, 5c, 6, 6b, 6c, 11, 16 i 18a w zakresie kontroli, o której mowa w art. 30 ust. 1 , oraz pkt 19 i 19b - wymierza Prezes URE. Przepis art. 64 ust. 3 ustawy stanowi też, że Prezes URE wymierza kary, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5b, 5c, 6, 6b, 6c, 11, 16 i 18a w zakresie kontroli, o której mowa w art. 30 ust. 1, oraz pkt 19 i 19b, w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Najistotniejsze jest jednak to, że aby Prezes URE mógł dokonać wymiaru kary w sposób przewidziany ustawą, powinien zastosować się do treści art. 63 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, kara wynosi równowartość 250% wartości niedoboru gazu ziemnego, wyliczonej według ceny referencyjnej gazu ziemnego wysokometanowego opublikowanej na stronie internetowej operatora systemu przesyłowego gazowego i obowiązującej w dniu, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego. W myśl natomiast art. 63 ust. 17 ustawy, dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2-3 oraz 20, jest dzień podpisania protokołu, o którym mowa w art. 29 ust. 7 lub w art. 30 ust. 7. Zgodnie z jego treścią, z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół dokonanych czynności, który powinien ponadto zawierać wnioski oraz pouczenie o sposobie złożenia zastrzeżeń co do jego treści, przy czym termin do złożenia zastrzeżeń nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia protokołu. Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca określił wymóg precyzyjnego wyliczenia wysokości kary, a w tym celu niezbędne jest dokładne ustalenie „dnia stwierdzenie niedopełnienia obowiązków”. Pomimo powyższego, w odpowiedzi na odwołanie pozwany wyjaśnił, że: „W niniejszej sprawie dniem, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego jest dzień wszczęcia postępowania administracyjnego tj. dzień 1 października 2019 r. Potwierdził to sam powód w „Badaniu ankietowym dotyczący zapasów obowiązkowych w okresie od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r. ” podając informację, że wielkość utrzymywanych zapasów obowiązkowych od 1 października 2019 r. wynosi 0 MWh. Wbrew twierdzeniom powoda, data ta została wskazana w sposób jednoznaczny w zaskarżonej decyzji, ( str. 12).” Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego przesłanych przez pozwanego wraz z odwołaniem, istotnie dzień 1 października 2019 roku jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego – jednakże w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, nie zaś postępowania kontrolnego. Warto zauważyć też przy tym, że dzień 1 października 2019 roku jest w niniejszej sprawie jednocześnie dniem rozpoczynjącym dopiero okres podlegający badaniu pod względem spełnienia przez powoda obowiązku utrzymywania zapasów gazu ziemnego. W świetle powyższego przyjąć należało, że pozwany wbrew treści ustawy przyjął, że w niniejszej sprawie dniem, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku nie jest dzień podpisania protokołu kontroli, lecz dzień wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, które to postępowanie mogło być dopiero następstwem przeprowadzonej kontroli. Nie należy też tracić z pola widzenia okoliczności, iż jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, pozwany nie wziął pod uwagę całego okresu, który powinien podlegać badaniu w myśl art. 30 ust. 1 ustawy oraz art. 24 i 25 ust. 4 ustawy tj. od dnia 1 października 2019 roku do dnia 30 września 2020 roku, lecz okres „od dnia 1 października 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji”, tj. do dnia 20 marca 2020 roku. Dodać przy tym trzeba, że pozwany w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego akurat dzień 1 października 2019 roku jest w jego przekonaniu dniem niedopełnienia obowiązku, a nie np. dzień 20 marca 2020, tj. dzień, w którym wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe działanie pozwanego, który pominął etap postępowania kontrolnego i w związku z tym nie dysponuje protokołem kontroli, o którym mowa w treści art. 30 ust. 7 ustawy, doprowadziło do sytuacji, że w niniejszym procesie sądowym (zainicjowanym odwołaniem powoda), dnia „w którym stwierdzono niedopełnienie” przez powoda obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego - nie da się ustalić. Przedmiotowe postępowanie kontrolne administracyjne mogło być bowiem przeprowadzone jedynie przez Prezesa URE, a ponadto, jego brak nie może być konwalidowany na etapie niniejszego procesu sądowego. Za powyższym przemawia również przedstawiona przez powoda w odwołaniu okoliczność dotycząca zróżnicowania ceny referencyjnej gazu ziemnego w zaprezentowanych przez powoda miesiącach od października 2019 roku do kwietnia 2020 roku. Powyższe wynika z faktu, że jak już wskazano wyżej, kara pieniężna została przez ustawodawcę określona w sposób sztywny, tj. powinna zostać wyliczona według ceny referencyjnej gazu ziemnego wysokometanowego opublikowanej na stronie internetowej operatora systemu przesyłowego gazowego i obowiązującej w dniu, w którym stwierdzono niedopełnienie obowiązku utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego, tj. według ceny aktualnej na dzień podpisania protokołu kontroli. Określenie przez ustawodawcę kary w sposób „sztywny” odbiera Prezesowi URE możliwość miarkowania jej wysokości, którą to okoliczność zauważył sam pozwany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał bowiem, że ustalenie wysokości kary wymaga zastosowania „ formuły ustalonej przez ustawodawcę”. W konsekwencji, nie umożliwia również przyjmowania przez pozwanego dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązku w sposób dowolny. Tym samym, przyjęcie przez pozwanego dnia 1 października 2019 roku, tj. dnia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jako dnia, w którym „stwierdzono niedopełnienie obowiązku” nastąpiło wbrew wymogom ustawy, tj. art. 63 ust. 2 pkt 2. Nieprawidłowość ta miała niewątpliwie wymierne skutki, w postaci nieprawidłowego obliczenia wysokości kary pieniężnej. Nie sposób zatem przyznać racji pozwanemu, który wskazał w zaskarżonej decyzji, że: „ Wysokość kary pieniężnej ustalona została z zachowaniem dyspozycji przepisu art. 63 ust. 2 pkt 2 uzp (…)”.

Z uwagi na obligatoryjny charakter elementu decyzji w postaci rozstrzygnięcia 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zważywszy na okoliczność, że wady zaskarżonej decyzji (w zakresie punktu 1 i 2) są istotne – powyższe musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Brak jest bowiem możliwości konwalidacji tego rodzaju wad w toku postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji Prezesa URE.

Mając na uwadze powyższe Sąd Okręgowy w Warszawie, na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

O kosztach procesu, Sąd orzekł stosownie do wyników postępowania na podstawie art. 98 k.p.c. oraz Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty procesu po stronie powoda złożyły się: opłata od odwołania w wysokości 1000,00 zł, opłata skarbowa w kwocie po 17,00 zł oraz koszt zastępstwa procesowego w wysokości 720,00 zł.

Sędzia SO Jolanta Stasińska