Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 stycznia 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący –	Sędzia SO Małgorzata Wiliński
Protokolant –	sekr. sądowy Magdalena Ratajczyk

po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 09 maja 2023 r. znak: (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie drugim w ten sposób, że odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej;

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 1.737,00 (jeden tysiąc siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 720,00 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego, wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 169/23

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzja z dnia 9 maja 2023 r., znak: (...). (...) (...), na podstawie art 56 ust. 1 pkt 12b w związku z art. 56 ust. 2, ust. 6 i 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385, z późn. zm.) oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) i art. 30 ust. 1 ustawy- Prawo energetyczne po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej (...) S.A. z siedzibą w W., numer identyfikacji podatkowej (NIP): (...) (dalej: „Przedsiębiorca") za niezachowanie terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (dalej: sprawozdanie) za miesiące maj i czerwiec 2022 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki orzekł:

1)  że przedsiębiorca nie zachował terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu (dalej „sprawozdanie") za miesiące: za miesiące maj i czerwiec 2022 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

2)  za działanie opisane w pkt 1 wymierzył Przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc maj 2022 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki,

3)  odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej za działanie opisane w pkt 1 polegające na niezachowaniu terminu na złożenie sprawozdania o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu za miesiąc czerwiec 2022 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył (...) S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ją w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej 10 000 zł za stwierdzone naruszenie za miesiąc maj 2022 r.

Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego poprzez dokonanie błędnej oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu i uznanie, że stopień szkodliwości czynu Spółki był wyższy niż znikomy, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznej odmowy zastosowania tego przepisu, tzn. nieodstąpienia od wymierzenia kary.

Mając na uwadze powyższe naruszenia Odwołujący wniósł o:

- na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. o zmianę zaskarżonej decyzji w części i odstąpienie od wymierzenia kary oraz o orzeczenie co do istoty sprawy;

- zasądzenie od Pozwanego na rzecz Powoda kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o:

1.  oddalenie odwołania,

2.  zwolnienie strony (Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki) od udziału w ewentualnym posiedzeniu przygotowawczym, ze względu na hierarchiczną strukturę urzędu i przekazywanie spraw na niższe szczeble, zatem udział pełnomocnika będzie wystarczający jako osoby mającej pełną wiedzę w niniejszej sprawie.

Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny:

Przedsiębiorca (...)S.A. z siedzibą w W. od dnia 15 maja 2022 r. posiada koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami z zagranicą o numerze: (...)/GMa.

Dowód: sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych a także ich przeznaczeniu za czerwiec 2022 r. k. 4 akt adm. okoliczność bezsporna

Przedsiębiorca nie złożył sprawozdania za miesiące maj i czerwiec 2022 r. w ustawowym terminie. W dniu 25 lipca 2022 r. do Urzędu wpłynęła przesyłka nadana przez pełnomocnika substytucyjnego przedsiębiorcy - aplikanta radcowskiego K. L., która zawierała zaległe sprawozdania oraz pismo z dnia 21 lipca 2022 r.

Dowód: sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych a także ich przeznaczeniu k. 1-3a, k. 4 – 5 akt adm.

Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: (...). (...) (...), przedsiębiorca został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niezłożeniem w terminie sprawozdania, o którym mowa wart. 43d ust 1 ustawy- Prawo energetyczne , za miesiące maj i czerwiec 2022 r. Ponadto, mając na uwadze dyspozycję art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, Przedsiębiorca został poinformowany, iż w terminie 14 dni, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia może złożyć ewentualne dodatkowe uwagi i wyjaśnienia. Jednocześnie został zawiadomiony o włączeniu do materiału dowodowego sprawy: pisma pełnomocnika Przedsiębiorcy z dnia 21 lipca 2022 r., sprawozdania, o którym mowa w art 43d ustawy - Prawo energetyczne za miesiące maj i czerwiec 2022 r. Pismo zostało prawidłowo doręczone w dniu 29 grudnia 2022 r.

Dowód: zawiadomienie Prezesa URE z 22.12.2022 r. k. 7-8 akt adm.

Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, znak: nr (...). (...) (...) zawiadomił Przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a także o tym co składa się na zebrany materiał dowodowy oraz został poinformowany o możliwości złożenia w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia ewentualnych dodatkowych uwag i wyjaśnień W piśmie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki poinformował również o niezakończeniu w terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.

Dowód: zawiadomienie Prezesa URE z 25.01.2023 r. k. 30 akt adm.

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o bezsporne twierdzenia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 grudnia 2021 r., oraz dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Prawdziwość tych twierdzeń i dokumentów nie była kwestionowana przez żądną ze stron, a tym samym mając na uwadze normę art. 229 k.p.c. i art. 230 k.p.c. stanowiły one podstawę poczynionych ustaleń.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 56 ust. 1 pkt 12b w zw. z art. 43d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.). Pierwszy ze wskazanych przepisów reguluje, że karze pieniężnej podlega ten kto nie przekazuje w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ustawy. Z kolei przepis wskazany in fine zakłada, iż przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą, a także podmiot przywożący stosownie do swojej działalności przekazuje Prezesowi URE, Prezesowi Agencji Rezerw Materiałowych, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych oraz ministrowi właściwemu do spraw energii miesięczne sprawozdanie o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu – w terminie 20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie. Szczegółowy wykaz paliw ciekłych, objętych obowiązkiem koncesyjnym oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących określa rozporządzenie Ministra Aktywów Państwowych z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (Dz.U. 2019 r., poz. 2332).

Odwołująca spółka zaskarżyła decyzję Prezesa URE z 09 maja 2023 r. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej 10 000 zł za stwierdzone naruszenie za miesiąc maj 2022 r., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 56 ust. 6a Prawa energetycznego poprzez dokonanie błędnej oceny stopnia społecznej szkodliwości czynu i uznanie, że stopień szkodliwości czynu Spółki był wyższy niż znikomy, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznej odmowy zastosowania tego przepisu, tzn. nieodstąpienia od wymierzenia kary.

Fakt dopuszczenia się przez (...) S.A. z siedzibą w W. deliktu administracyjnego, polegającego na niewypełnieniu w terminie obowiązku przewidzianego w art. 43d ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne za miesiąc maj 2022 r., był w sprawie niesporny. Nie budziło także wątpliwości, że obowiązek ten spoczywał na spółce.

Przywołany przepis art. 43d ustawy posługuje się pojęciem podmiotu przywożącego, a takim podmiotem, w myśl art. 3 pkt 12 c i 12 d ustawy jest m.in. osoba prawna, która samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu dokonuje przywozu paliw ciekłych, z wyłączeniem przywozu paliw ciekłych, tj. sprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej paliw ciekłych w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu. Konsekwencją zaniechania wskazanego obowiązku sprawozdawczego jest sankcja pieniężna, określona w art. 56 ust. 1 pkt 12 b ustawy.

Obowiązek składania sprawozdań dotyczy okresów miesięcznych, a karze pieniężnej podlega ten, kto nie przekazuje ich w terminie. Asumpt do nałożenia kary pieniężnej stanowi przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania za każdy kolejny miesiąc. W konsekwencji, niezłożenie sprawozdań za kilka miesięcy będzie stanowiło kilka czynów podlegających odrębnemu ukaraniu ( zob. np. wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i konsumentów z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt XVIII AmE 270/19, opubl. Legalis nr 2600202 i z dnia 08 grudnia 2020 r. sygn. akt XVII AmE 241/19, opubl. 2610632). Przepisy ustawy – Prawo energetyczne kreują możliwość nałożenia kary pieniężnej za każdy brak lub opóźnienie sprawozdania.

Jak to wyjaśnił Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt VII AGa 939/22 ( niepubl.) za niezłożenie każdego z miesięcznych sprawozdań Prezes Urzędu ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł. Jeśli podmiot zobowiązany wielokrotnie zaniecha wypełnienia obowiązku, to kara powinna być mu wymierzona za każde zaniechanie. Skoro obowiązek złożenia sprawozdania powstaje w każdym miesiącu w terminie ściśle określonym (20 dni od dnia zakończenia miesiąca, którego dotyczy sprawozdanie), to także kara jest wymierzana za niezłożenie każdego ze sprawozdań. Ustawodawca przewidział za niezłożenie sprawozdania tylko jedną karę, w ściśle oznaczonej wysokości tj. 10.000,00 zł.

Natomiast jedyną dopuszczalną drogą uniknięcia ukarania przy naruszeniu obowiązków sprawozdawczych wynikających z art. 43d ustawy jest instytucja odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej regulowana w art. 56 ust. 6a ustawy.

Odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Co istotne Prezes Urzędu nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas gdy spełnione są przesłanki określone w przywołanym przepisie art. 56 ust.6a ustawy. Wynika to z wykładni literalnej normy, która wskazuje, że Prezes Urzędu jedynie „może” odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest to więc tzw. decyzja związana, do której wydania obligują obowiązujące przepisy prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, opubl. system Legalis, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15).

Pozostawienie oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organowi regulacyjnemu, nie oznacza jednak, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a w konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, inaczej instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18 ( op.cit), należy pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis art. 56 ust. 6a ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Tym samym interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Szerzej ujmując oznacza to, że Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu, co prawda jest władny zmienić tę decyzję, jakkolwiek ku temu konieczne jest wykazanie, że podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, stopień społecznej szkodliwości czynu jest znikomy, a nadto że pozwany organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Warto w tym miejscu odnotować, że odstąpienie od wymierzenia kary nie może stanowić podstawy do miarkowania kary pieniężnej, a jedynie uprawnia Prezesa Urzędu do nie nakładania jej w ogóle. Inaczej ujmując na podstawie tego przepisu nie można obniżyć kary pieniężnej ( zob. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 15 października 2014 r. III SK 47/13, opubl. LEX nr 1540636).

Przechodząc do ustawowych podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, to zgodnie z treścią art. 56 ust 6a ustawy po pierwsze alternatywnie musi wystąpić jednak z dwóch przesłanek - zaprzestanie naruszania prawa lub realizacja obowiązku przez adresata kary.

W stanie faktycznym jak w omawianej sprawie, kiedy to odwołująca spółka nie wykonała w terminie obowiązków sprawozdawczych, wyjaśnić uzupełniająco należy, że na gruncie przesłanki „realizacji obowiązku” odróżnić należy pojęcie niedopełnienia obowiązku jako przesłanki ogólnej do nałożenia kary pieniężnej, od niewłaściwej realizacji obowiązków ustawowych, co wiążę się min. z nieterminowym lub niepełnym ich wykonaniem. Samo niedopełnienie obowiązków ustawowych wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy uruchamia postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej i obliguje Prezesa Urzędu do jej nałożenia, natomiast późniejsze zrealizowanie tych obowiązków stanowi uprawnienie do odstąpienia od wymierzenia kary, którą w innym przypadku Prezes Urzędu byłby obowiązany nałożyć ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17, Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 842/15, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Kwestią zupełnie odrębną jest natomiast to, czy przedmiotowy obowiązek został zrealizowany dobrowolnie, czy na skutek podporządkowaniu się poleceniu. Zdaniem Sądu dla ewentualnego skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary wystarczający jest sam fakt realizacji obowiązku, natomiast to w jaki sposób obowiązek ten został wyegzekwowany, na etapie badania przesłanki realizacji obowiązku nie ma decydującego znaczenia.

Kolejną, konieczną, przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary jest znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu. Bo chociaż utrwalony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest pogląd, że odpowiedzialność na podstawie przepisów ustawy Prawo energetyczne ma charakter obiektywny, wynikający z samego faktu naruszenia określonych norm prawnych, to gdy dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, konieczne jest uwzględnienie różnego rodzaju elementów o charakterze subiektywnym, składających się na podmiotową stronę odpowiedzialności zagrożonej dolegliwymi karami pieniężnymi. O ile zatem do zastosowania klasycznych sankcji administracyjnych wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu niezgodności zachowania adresata z treścią normy, o tyle w przypadku oceny możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, istotną rolę odgrywają czynniki o charakterze subiektywnym, odtwarzane w oparciu o analizę całokształtu zachowania karanego przedsiębiorcy, jego motywacji, kontekstu zarzucanego mu naruszenia, czy chociażby wpływu przedsiębiorstwa na uchybienie obowiązującym normom ( tak wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SK 36/14, opubl. Legalis nr 1187402). Ukształtowany jest przy tym pogląd, że oceniając, czy zachowanie sprawcy można zakwalifikować jako działanie o wysokiej lub znikomej społecznej szkodliwości, odwołać należy się do stopnia weryfikacji tego stopnia wypracowanego na gruncie prawa karnego ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, opubl. Legalis nr 1086887). Zgodnie z art. 115 § 2 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu bierze się więc pod uwagę: (i) rodzaj i charakter naruszonego dobra, (ii) rozmiar wyrządzonej szkody, (iii) sposób i okoliczności popełnienia czynu, (iv) wagę naruszonych obowiązków, (v) postać zamiaru, (vi) motywację sprawcy oraz (vii) rodzaj naruszonych reguł ostrożności i (viii) stopień ich naruszenia. Wszystkie wymienione kryteria powinny zostać uwzględnione, gdyż konieczna jest ocena całościowa, odnosząca się do całokształtu okoliczności sprawy. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że chociaż o stopniu społecznej szkodliwości mają decydować wszelkie okoliczności związane z czynem, to podstawowe znaczenie mają rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem, rozmiar wyrządzonej i grożącej szkody oraz zamiar i motywacja sprawcy ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV KK 382/10, opubl. Lex nr 846390).

Przechodząc do przedstawienia motywów, które przemawiały w niniejszej sprawie za skorzystaniem z instytucji odstąpienia od wymierzenia kary jedynie w odniesieniu do niezłożenia przez powoda w terminie jednej spośród dwóch sprawozdań (tj. za miesiąc maj 2022 r.) to przede wszystkim wymaga podkreślenia, że fakt wpisu do rejestru podmiotów przywożących obliguje do składania sprawozdań nawet wówczas, gdy sprawozdania te miałyby wykazywać wartości „zerowe”, choć jak wskazywała spółka de facto rozpoczęła działalność przewozową w lipcu 2022 r.

Powyższy obowiązek jest skorelowany z nałożonym na Prezesa Urzędu obowiązkiem sporządzania raportu kwartalnego, o którym mowa w art. 43d ust. 4 tej ustawy oraz służy nadzorowi rynku paliw i kontroli naruszeń warunków prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie paliw ciekłych. Wykonywanie ustawowych zadań przez Prezesa Urzędu możliwe jest tylko wówczas gdy dysponuje on pełną i rzetelną informacją dotycząca rynku paliw. W tym zakresie istotne są nie tylko dane o ilości paliwa przywiezionego, ale także te związane z zaniechaniem przywozu paliw przez podmioty wpisane do rejestru. Tej okoliczności organ nie może domniemywać jedynie z samego faktu zaniechania złożenia sprawozdania przez podmiot przywożący. Brak sprawozdania nie zawsze jest bowiem równoznaczny z zaprzestaniem przywozu, albowiem może być także wynikiem zaniechania obowiązkom sprawozdawczym. Chociaż faktycznie ustawa Prawo energetyczne nie określa w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisanym do rejestru, w danym miesiącu nie dokonał przewozu paliwa, w szczególności zaś nie zawiera regulacji odnoszącej się sprawozdania „zerowego”, to nie reguluje również sytuacji odwrotnej. Brak jest ustawowych zapisów, które wskazywałyby, że podmiot, który nie dokonywał przewozu jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Wręcz przeciwnie, obowiązek sprawozdawczy skierowany jest na wszystkie podmioty przywożące i nie może być wątpliwości, że sprawozdania muszą zostać sporządzone bez względu na fakt, czy przywóz w danym okresie czasowym miał miejsce, czy też nie. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest podmiotem przywożącym. Dopiero wówczas kiedy przedsiębiorca zakończył działalność gospodarczą w omawianym zakresie, ma obowiązek złożenia w terminie 7 dni wniosku o wykreślenie z rejestru (art. 32d ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zauważyć nadto należy, że ustawodawca w art. 56 ust. 1 pkt 12b ustawy przewidział, iż sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który w ogóle nie przekazał w terminie jakiegokolwiek sprawozdania o jakim mowa w art. 43d ustawy. Dlatego też brak złożenia sprawozdania w terminie, nie może być uznany przez Prezesa Urzędu za sprawozdanie zerowe. Bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3224/14, opubl. LEX nr 2167594). Również analiza zwrotu normatywnego „podmiot przywożący stosownie do swojej działalności” w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi - działalność w zakresie przywozu paliw, a nie czynność faktyczną ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1279/15, opubl. LEX nr 2776575).

Pogląd, że sprawozdanie zerowe jest również sprawozdaniem i wpływa na realizację ustawowych obowiązków Prezesa URE, tj. obowiązku sprawozdawczego wynikającego z art. 43d ust. 4 ustawy, ale także jego kompetencji kontrolnych i nadzorczych na rynku paliw, jest ugruntowany także w orzecznictwie sądów powszechnych ( zob. np Sądu Apelacyjnego w Warszawie . wyrok z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, opubl. LEX nr 3370012, ale por. również wyrok z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VI ACa 766/14, opubl. LEX nr 1667659).

Konkludując, brak jest podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca nie dokonał przywozu paliwa, mamy do czynienia ze znikomą społeczną szkodliwością czynu. Gdyby takie było założenie ustawodawcy odmienne brzmienie nadałby obowiązującym regulacjom. Skoro tego nie uczynił, przyjąć trzeba że każda informacja dotycząca przywozu pali ciekłych, także ta wskazująca na brak przywozu, jest istotna z punktu widzenia ratio legis uregulowania.

Okoliczność ta nie jest jednak obojętna w zestawieniu z innymi okolicznościami, które mogą przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia kary za delikt administracyjny. Bo chociaż tzw. sprawozdanie zerowe dla samego obowiązku składania wymaganych sprawozdań jest irrelewantne, to może ewentualnie przekładać się na odstąpienie od wymierzenia kary w zestawieniu z pozostałymi okolicznościami sprawy. A takie, zdaniem Sądu, wystąpiły w sprawie niniejszej.

Miarą efektywności przyjmowanych rozwiązań, gdy chodzi o skuteczność danej sankcji administracyjnej, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Zatem to wzgląd na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wartości oraz dóbr, o których mowa powyżej, decydował o ustaleniu przez ustawodawcę wysokości kary pieniężnej za brak terminowego wypełnienia obowiązku sprawozdawczego. To zaś oznacza, że zasadniczą funkcją tak ustanowionej sankcji administracyjnej była funkcja ochronna oraz funkcja pomiaru wagi chronionego dobra mierzona stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości – o czym w odniesieniu do tej ostatniej przekonuje również ten argument, że wymierzając karę pieniężną, organ administracji z woli ustawodawcy zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 744/19, opubl. Legalis nr 2752639). Zdaniem Sądu powyższy pogląd należy uzupełnić o stwierdzenie, że o społecznej szkodliwości czynu nie decyduje jedynie uchybienie terminu do złożenia sprawozdania, ale również to, czy doszło do naruszenia pozostałych chronionych prawem dóbr, które w świetle uzasadnienia wprowadzenia regulacji zdają się mieć równie istotną pozycję. W tym kontekście, nie można natomiast już uznać, że okoliczności związane z przewozem paliw ciekłych, w tym ich ilość, nie mają znaczenia dla ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary. Ładunek społecznej szkodliwości konkretnego zachowania może być różny, a określone działania i zaniechania można pod tym względem porównywać. Odbywać musi się to na tle konkretnego przypadku, z uwzględnieniem wszelkich jego okoliczności. Oznacza to, że okres przekroczenia terminu złożenia sprawozdania lub ilość przewożonego paliwa (lub brak takiego przewozu) w niektórych przypadkach będą przemawiać za nałożeniem kary, a niekiedy mogą ekskulpować odpowiedzialność.

Odnosząc się do problematyki terminowości składanych sprawozdań, to niewątpliwie stanowi ona jedno z podstawowych dóbr chronionych art. 43d ustawy. Cel sprawozdań składanych przez podmioty przywożące odnosi się bowiem do szeroko ujmowanych obowiązków i uprawnień Prezesa Urzędu. Te zaś mogą być realizowane tylko w przypadku terminowego dostarczana wszelkich prawem przewidzianych informacji. Dodatkowo, częstotliwość składania sprawozdań, wskazuje jak istotny jest tak szczegółowy nadzór. Dlatego też, zdaniem Sądu, spóźnione wywiązanie się z obowiązków sprawozdawczych mogłoby mieć ewentualnie przełożenie na ocenę znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu tylko wówczas, gdybyśmy mieli do czynienia z nieznacznym przekroczeniem terminu ustawowego, które nie miało przełożenia na wykonanie obowiązków raportowych przez Prezesa Urzędu. Z pojęciem społecznej szkodliwości czynu jest zatem ściśle związany okres zachowania podlegającego sankcjonowaniu w postaci kary pieniężnej. W sytuacji gdy okres ten jest długi, istnieje korelacja z okresem bezprawnego zachowania adresata kary, tym samym zwiększona jest w tym przypadku społeczna szkodliwość czynu ( tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII AGa 29/22, niepubl.).

W niniejszej sprawie sprawozdanie za maj 2022 r. powinno zostać złożone do Prezesa Urzędu w terminie do 20 czerwca 2022 r. i obejmować dane od chwili wpisu odwołującej spółki do rejestr przedsiębiorców. Niespornym było, że takie sprawozdanie zostało przesłane dopiero w dniu 21 lipca 2022 r., a więc z miesięcznym opóźnieniem. Jak to już zaakcentowano wyżej, w przypadku niedochowania terminu składnia sprawozdań wskazanych art. 43d ustawy, Organ zostaje pozbawiony wymaganych ustawowo informacji związanych z rodzajem oraz ilością przywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu. Informacje te są analizowane przez Prezesa Urzędu i przedstawiane w kwartalnym sprawozdaniu, które ogłaszane jest w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki w terminie 45 dni od dnia zakończenia kwartału. Sprawozdanie za maj 2022 r. odniosło się do drugiego kwartału tegoż roku i podlegało analizie łącznie ze sprawozdaniem za kwiecień i czerwiec 2022 r. Te ostatnie powinno zostać złożone do 20 lipca 2022 r. Powyższe zestawienie terminów i dat wskazuje, że zaniechanie odwołującej spółki nie uniemożliwiło Prezesowi Urzędu uwzględnienia wszelkich aktualnych danych w przygotowywanym przezeń sprawozdaniu kwartalnym. Oczywiście opóźnienie w złożeniu sprawozdania z art. 43d ustawy mogło przełożyć się na utrudnienia w organizacji pracy Urzędu, jakkolwiek nie miało ostatecznie wpływu na zniekształcenie danych pozyskanych przez Prezesa. Tym bardziej, że mówimy tu o sprawozdaniu „zerowym”.

Przypomnieć przy tym należy cele jakie przyświecały ustawodawcy, który zdecydował się na wprowadzenie omawianych obowiązków sprawozdawczych. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, to niedostatki obowiązujących rozwiązań prawnych w obszarze paliw ciekłych są czynnikiem generującym ryzyko podejmowania działań mających na celu omijanie lub naruszanie obowiązujących przepisów. Wskazano na masowo podejmowane działania w tzw. „szarej strefie” oraz „czarnej strefie”, polegające na unikaniu opodatkowania lub wyłudzaniu podatku od towarów i usług, unikaniu podatku akcyzowego, niewnoszeniu opłaty paliwowej czy unikaniu realizacji obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy i paliw ciekłych, realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego w zakresie paliw i biopaliw ciekłych, a także prowadzenia działalności bez wymaganej koncesji. W konsekwencji zakłóceniu ulegają mechanizmy uczciwej konkurencji, a budżet państwa jak i przedsiębiorcy działający legalnie tracą dochody. Dalej w projekcie tym wskazano, że zakładanym rezultatem ustawy ma być skuteczne zwalczenie nadużyć w sektorze paliw poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności w sposób nielegalny, a z drugiej strony umożliwienie szybkiej identyfikacji i karania takiej działalności, co ma przełożyć się m.in. na lepszą ściągalność danin publicznych (tak uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie internetowej Sejmu RP, druk 653). Powyższe wskazuje, że dobrem chronionym przepisami ustawy są także interesy fiskalne państwa i uczciwa konkurencja. Wykładnia funkcjonalna prawa, w tym przepisów odnoszących się do odstąpienia od wymierzenia kary, nie może pomijać intencji normodawcy, jakie sobie stawiał przy tworzeniu prawa. W sprawie nie zostało natomiast wykazane, aby dobra te działaniem i zaniechaniem odwołującej zostały naruszone. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby zaniechanie po stronie odwołującej było spowodowane chęcią funkcjonowania w tzw. szarej strefie.

Dla oceny stopnia szkodliwości czynu był również fakt, że wobec strony nie były uprzednio prowadzone postępowania administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z nieprzekazaniem sprawozdań, o których mowa w art. 43d ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał także na uwadze, ż instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma na celu ograniczyć negatywne konsekwencje restrykcyjnego i zautomatyzowanego stosowania przepisów regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych. ( zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A nr 6 z 2004 r. poz. 56). Odrzucenie a priori możliwości zwolnienia podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej tylko z powołaniem na nieterminowość złożenia sprawozdania z art. 43d ustawy wypaczałoby sens tej instytucji.

Jeżeli natomiast chodzi o dalsze przesłanki wpływające na stopień społecznej szkodliwości, to koniecznym jest także odniesienie się do zamiaru ukaranej spółki, poprzez analizę, czy jej zachowanie było ukierunkowane na osiągnięcie określonego celu. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, że nie mamy tu do czynienia z zamierzonym niedostosowaniem się do obowiązujących norm. Jeżeli chodzi o zaniechane wymaganej ostrożności, to niewątpliwie doszło do naruszenia reguł skodyfikowanych w Prawie energetycznym . W stanie faktycznym sprawy uwzględnić jednak należy, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, że różny jest zakres i poziom wymagań w odniesieniu do podmiotów działających w sferze branży paliwowej, i tych spoza tej branży oraz podmiotów, które z racji uzyskania wpisu do rejestru zostały stosownie pouczone. Wymagania te należy zawsze ustalać przy uwzględnieniu zróżnicowania powinności dotyczących poszczególnych grup, tworząc dla nich określone standardy postępowania. Przekłada się to także na ocenę strony woluntatywnej tj. ustalenie braku zamiaru (chęci) niedochowania ustawowych obowiązków i brak godzenia się na takie naruszenie. Oczywiście ta musi być dokonywana w odniesieniu do możliwości modelowego przedsiębiorcy, jakkolwiek nie wyklucza to oceny, czy dany podmiot przy określonej wiedzy, umiejętnościach i doświadczeniu, mógł przewidzieć konieczność spełnienia określonych działań przewidzianych przez prawo. Są to przy tym elementy o charakterze subiektywnym, oceniane na tle konkretnego podmiotu i określonej sytuacji. Natomiast odwołująca dopiero w maju 2022 r. uzyskała koncesje na obrót paliwami, co pozwoliło jej na podjęcie faktycznej działalności w tym zakresie. Co oczywiste takie działania mogły być podjęte dopiero po uzyskaniu koncesji, co faktycznie nastąpiło w lipcu 2022 r. Wpływa to na ocenę braku zamiaru popełnienia deliktu administracyjnego, tym bardziej że spółka z własnej inicjatywy, przed wszczęciem jakichkolwiek czynności administracyjnych, złożyła zalegle sprawozdanie. Pozwala to przyjąć, że zaniechanie obowiązkom sprawozdawczym nie miało na celu ukrycie się w „szarej strefie” i nie było motywowane chęcią zysku podyktowaną min. uniknięciem obciążania daninami publicznymi. Nie takie więc założenia zasługujące na szczególne potępienie, kształtowały nastawienie odwołującej. Jak wskazała Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt 776/22 ( niepubl.) w przypadku dobrowolnego złożenia sprawozdań (nie na skutek kontroli) nie powinna być nakładana kara za godne pochwały przekonanie o potrzebie i zasadności działania zgodnie z prawem w każdym obszarze działalności. Dodatkowo w uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd wskazał, że złożenie sprawozdań po terminie może przekładać się jedynie na statystykę publiczną. Tenże rodzaj i charakter naruszonego dobra niewątpliwie nie zagraża w stopniu większym, niż znikomym istotnym interesom państwa. Niezłożenie w terminie sprawozdań nie prowadzi także do powstania jakiekolwiek realnej szkody. Składanie sprawozdań dotyczących przywozu paliw ciekłych nie wiąże się bowiem z żadnymi opłatami administracyjnymi, wobec czego, nie naruszono, ani nie zagrożono interesowi fiskalnemu Skarbu Państwa.

Sąd ponownie wskazuje, że kara za naruszenie obowiązków sprawozdawczych z art. 43e ustawy ma charakter sztywny i nie może być miarkowana. Powoduje to, iż taką samą karę pieniężną ponoszą podmioty, które profesjonalnie działają na rynku paliw ciekłych i dokonują przewozu znacznych ilości paliwa, i te które nie dokonały przewozu i jednocześnie dopuściły się nieznacznego, nie wpływającego na statystyki prowadzone przez Prezesa Urzędu, opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Co więcej taką samą karę ponoszą podmioty, które niezrealizowały w ogóle obowiązku sprawozdawczego lub zrealizowały go w wyniku wezwania Prezesa Urzędu. Powyższe sytuacje należy odróżnić, zwłaszcza w kontekście funkcji prewencyjnej i wychowawczej kary pieniężnej. Uzupełniająco podnieść należy, że Sąd sprawuje pełną merytoryczną kontrolę nad wymiarem kary pieniężnej. Nie kontroluje tylko, czy kara pieniężna została wymierzona przez Prezesa Urzędu zgodnie z ustawowymi wytycznymi wymiaru kary, bądź w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z pragmatyki organu ujawnionej w postaci różnego rodzaju wyjaśnień. Sąd jest także władny samodzielnie dokonać oceny zasadności wymierzenia kary w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem funkcji kar pieniężnych (..) oraz wytycznych wynikających z ogólnych zasad prawa, regulacji konstytucyjnych, czy zobowiązań prawnomiędzynarodowych. W zależności od okoliczności sprawy może inaczej rozłożyć akcenty, a nawet przypisać większe lub mniejsze znaczenie poszczególnym elementom wpływającym na ostateczny wymiar kary pieniężnej ( zob. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 15 maja 2014 r. syn akt III SK 54/13, opubl. system Legalis 1024771). Przy tej ocenie Sąd nie może przy tym pomijać struktury określonego rynku, na którym prowadzona jest działalność, pozycji rynkowej ukaranego (wyrażającej się w rozmiarze prowadzonej działalności) oraz zachowania przedsiębiorcy przed, jaki i w czasie trwania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd miał na uwadze, że odwołująca dokonała samodzielnego zgłoszenia faktu przywiezienia, a ilość przywiezionego paliwa w odniesieniu do ogólnej ilości zarejestrowanej przez Prezesa Urzędu była zerowa, zaś miesięczne opóźnienie nie przełożyło się na zachwianie rzetelności danych wskazywanych przez Prezesa Urzędu w sprawozdaniach kwartalnych.

Zdaniem Sądu, chociaż nie jest to przesłanka określona w art. 56 ust. 6a ustawy Prawo energetyczne , trzeba również zwrócić uwagę tzw. zasadę proporcjonalności, która szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia ( zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98, opubl. OTK 1999, nr 4, poz. 72). Jak wyjaśnił Sąd Apelacyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 16 września 2016 r. ( sygn. akt VI ACa 974/15, opubl. Legalis 1546552) spośród możliwych (i zarazem legalnych) środków oddziaływania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu ( S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej w: S. Wronkowska, Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74). Zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie również na etapie stosowania prawa, a więc w procesie wykładni prawa nadawać normom taką treść, która jest zgodna ze wskazaną regułą. W analizowanym zakresie przyjęcie, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie może odstąpić od wymierzenia kary, gdy sprawozdanie z art. 43d ustawy zostało złożone po terminie, bez uwzględnienia innych okoliczności temu towarzyszących, godziłoby w tę zasadę proporcjonalności. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że Prezes miałby być obowiązany ukarać przedsiębiorcę, w sytuacji, gdy ogólne reguły wydawania decyzji administracyjnych, w oparciu o swobodne uznanie organu, przemawiają przeciwko nałożeniu kary.

Zasadnicze znaczenia dla zmiany decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki miała w szczególności realizacja obowiązku przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również niezbyt długi okres opóźnienia, który dodatkowo nie przełożył się na naruszenie stawianych ustawą celów.

Przedstawione argumenty skutkowały stwierdzeniem, że granice uznania administracyjnego w zakresie podstaw odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej zostały przekroczone i skutkowały zmianą zaskarżonej decyzji w pkt 2) poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 98, 99, 108 § 1 k.p.c. Zasada odpowiedzialności za wynik procesu polega na obowiązku zwrotu kosztów procesu przez stronę przegrywającą sprawę. W konsekwencji kosztami opłaty sądowej określonej na podstawie art. 32 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 167, poz. 1398) na kwotę 1.000,00 zł, kosztami zastępstwa procesowego określonymi na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) na 720,00 zł, oraz kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł, obciążono Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

08.02.2024 r.

SSO Małgorzata Wiliński

Sygn. akt XVII AmE 169/23

ZARZĄDZENIE

(...)

08.02.2024 r.

SSO Małgorzata Wiliński