Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 26 listopada 2024 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący – Sędzia SO Arkadiusz Zagrobelny

Protokolant – sekretarz sądowy Dominika Zajdowska

po rozpoznaniu 19 listopada 2024 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania Zakładu (...) sp. z o.o. w Ż.

przeciwko Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

z udziałem zainteresowanego T. Z.

o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków

na skutek odwołania od decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie -Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z 31 lipca 2020 r. Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję;

2.  zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu (...) sp. z o.o. w Ż. kwotę 1 377 zł (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem złotych), z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego, od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku do dnia zapłaty, tytułem zwrotu kosztów procesu.

/sędzia Arkadiusz Zagrobelny/

Sygn. akt XVII AmW 22/24

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 26 listopada 2024 r.

Decyzją z 31 lipca 2020 r. Nr (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ regulacyjny, pozwany) na podstawie art. 27e ust. 1 pkt 1) i ust. 2 pkt 1) w związku z art. 27a ust. 3 pkt 3) oraz art. 27f ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) (dalej u.z.z.w.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.) (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. Z. (dalej zainteresowany) w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków przez Zakład (...) Sp. z o.o. w Ż. (dalej powód, (...)) dla nieruchomości ul. (...), M., (...)-(...) Ż., nakazał Zakładowi (...) Sp. z o.o. w Ż. zawarcie umowy z T. Z. na odprowadzanie ścieków z nieruchomości położonej na działce (...), ul. (...), M., (...)-(...) Ż..

Od powyżej decyzji odwołanie złożył powód, który zaskarżył ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1.  art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielone przez powoda pełnomocnictwo (złożone wraz z zażaleniem na postanowienie wydane przez pozwanego na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w.) upoważnia pełnomocnika wyłącznie do działania w sprawie ustanowienia na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w. warunków odprowadzania ścieków do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, podczas gdy złożone pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, a zakres umocowania w żaden sposób nie został ograniczony do postępowania zażaleniowego;

2.  art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) poprzez jego niezastosowanie i wadliwe doręczenie decyzji bezpośrednio powodowi, a nie jego pełnomocnikowi;

3.  art. 27e ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 4, art. 6 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 6 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu powodowi zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z wnioskodawcą w sytuacji, gdy:

a.  powód nie wykonywał i nie wykonuje na terenie Gminy W. Ż. działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, nie zawierał umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcami z terenu tej Gminy, ani bezpośrednio nie świadczył na ich rzecz usługi oprowadzania ścieków,

b.  powód nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie Gminy W. Ż., a to z uwagi na brak zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na tym obszarze, a tym samym nie posiada legitymacji do bycia stroną postępowania i adresatem decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w., 

c.  powód nie określił taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., jak również nie był i nie jest beneficjentem wydanej przez pozwanego decyzji zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., co w konsekwencji oznacza, że pozwany poprzez wydaną decyzję zmusza powoda do stosowania pozataryfowych cen i stawek opłat niezatwierdzonych, co stanowi delikt administracyjny w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.,

d.  powód nigdy nie przejawiał woli bezpośredniej obsługi odbiorców usług z terenu Gminy W. Ż. i w konsekwencji nie występował i nie zamierza występować o wydanie decyzji administracyjnych wskazanych w pkt b i c,

e.  do dnia 31 sierpnia 2019 r. Gmina W. Ż. była stroną umowy o odprowadzanie ścieków z nieruchomości wskazanej w decyzji, a tym samym pełniła funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na jej obszarze i świadczyła usługi odprowadzania ścieków na podstawie taryfowych cen i stawek opłat, zatwierdzonych prawomocną, ostateczną decyzją organu regulacyjnego,

f.  Gmina W. Ż. w dalszym ciągu jest stroną umów o odprowadzanie ścieków zawartych z mieszkańcami Gminy W. Ż.,

4.  art. 55 ¹ k.c. w zw. z art. 2 pkt 4 i 20 oraz art. 16 ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a.  warunkiem wystarczającym uznania danego przedsiębiorcy za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest spełnienie przesłanek z art. 55 ¹ k.c. oraz samo bycie właścicielem części urządzeń kanalizacyjnych, bez względu na to:

•

czy dany przedsiębiorca przejawia wolę wykonywania działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków,

•

czy dany przedsiębiorca legitymuje się zezwoleniem za prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na terenie danej gminy,

•

czy wiąże go jakikolwiek stosunek prawny lub faktyczny z bezpośrednimi odbiorcami usług kanalizacyjnych,

b.  własność sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na terenie danej gminy samodzielnie przesądza o tym, że właściciel tej sieci prowadzi działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie tej gminy;

5.  art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem wystarczającym do nakazania powodowi zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków ze stroną (wnioskodawcą) jest przyłączenie strony do sieci powoda oraz wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, bez względu na to, że powód nie legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na terenie Gminy W. Ż.;

6.  art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i nakazanie powodowi zawarcia z wnioskodawcą umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków bez wskazania treści elementów przedmiotowo istotnych (essentailia negotii) tejże umowy;

7.  art. 86 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej jako „Prawo wodne”) w zw. z. art. 3 ust. 1 oraz art. 24b ust. 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że aglomeracja jest podstawową jednostką terytorium, na którym prowadzone jest gospodarowanie ściekami komunalnymi, a w konsekwencji, że ustanowienie obszaru aglomeracji Ż. jest przesłanką uznania powoda za podmiot faktycznie prowadzący działalność na terenie Gminy W. Ż. w świetle przepisów u.z.z.w.;

8.  art. 124 § 1 i 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezawarciu przez pozwanego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego okoliczności faktyczne i prawne, którymi pozwanymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa;

9.  art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy, a polegające na:

a.  stwierdzeniu, że powód faktycznie prowadzi działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków na terenie miejscowości M. i G.,

b.  stwierdzeniu, że powód oczyszcza ścieki w terenu miejscowości M. i G., podczas gdy powód nie jest właścicielem oczyszczalni ścieków, bowiem ścieki są oczyszczane przez odrębny podmiot, tj. Spółkę (...),

c.  pominięciu faktu samodzielnej realizacji przez Gminę W. Ż. zadania własnego w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków,

d.  pominięciu faktu, że Gmina W. Ż. nigdy nie powierzyła realizacji zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków ani w sferze publicznoprawnej innej gminie, ani w sferze bezpośredniej realizacji działalności żadnemu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, w tym powodowi,

e.  pominięciu faktu dotychczasowego świadczenia przez Gminę W. Ż. usług odprowadzania ścieków na swoim obszarze w oparciu o:

•

umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków,

•

prawomocną, ostateczną decyzję pozwanego nr (...) z dnia 9 sierpnia 2019 r. zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. (Gminy W. Ż.) na okres 3 lat,

•

regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uchwalony przez Radę Gminy Ż. na mocy uchwały nr (...) z dnia 26 marca 2019 roku,

f.  pominięciu okoliczności w postaci uwzględnienia przez Gminę W. Ż. odbiorcy usług legitymującego się tytułem prawnym do nieruchomości wskazanej w zaskarżonej decyzji w kalkulacji taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązującej na terenie Gminy W. Ż., na podstawie istnienia prawomocnej, ostatecznej decyzji pozwanego nr (...) z dnia 9 sierpnia 2019 r. zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy na okres 3 lat;

g.  pominięciu okoliczności wynikających z treści studium wykonalności projektu nr (...) pn. „Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż.” w części dotyczącej strategii cenowej w postaci ustalenia przez Gminę W. Ż. i Gminę M. Ż. zasad samodzielnego świadczenia usług odprowadzania ścieków przez każdą z tych gmin na swoim terenie, w tym samodzielnego opracowywania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu każdej z tych gmin;

h.  pominięciu okoliczności w postaci tego, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Ż., uchwalony przez Radę Gminy Ż. na mocy uchwały nr (...) z dnia 26 marca 2019 roku wyraźnie wskazuje, że to Gmina W. Ż. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty powód wniósł o:

1)  uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2)  zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

3)  dopuszczenie i przeprowadzenie wyliczonych przez powoda dowodów na fakty opisane w uzasadnieniu odwołania, w tym dowodu z przesłuchania stron, tj.:

a)  powoda w osobie Prezesa Zarządu- Z. C. na fakt:

- zasad i warunków świadczenia przez powoda na rzecz Gminy W. Ż. usług hurtowego odbioru ścieku,

- nieprowadzenia przez powoda działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż.,

- przebiegu i rezultatu negocjacji prowadzonych przez powoda z Gminą W. Ż. w zakresie wynagrodzenia za hurtowy odbiór ścieków,

- bycia stroną przez Gminę W. Ż. (w roli przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego) umów o odprowadzanie ścieków z mieszkańcami Gminy W. Ż.;

b)  strony na fakt:

- zasad i warunków rozliczania strony za odprowadzane ścieki na przestrzeni ostatnich lat,

- przyczyn i okoliczności rozwiązania za porozumieniem stron umowy o odprowadzanie ścieków z Gminą W. Ż.;

4) zobowiązanie, na podstawie art. 248 k.p.c., Gminy W. Ż. do przedłożenia pisemnej informacji (lub dokumentu) dotyczącej ilości zawartych aktualnie (tj. na dzień złożenia odwołania) umów o odprowadzanie ścieków z mieszkańcami Gminy W. Ż. jako odbiorcami usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.z.z.w., jednocześnie wskazując, że powód w dniu 22 maja 2020 r. zwrócił się do Gminy W. Ż. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości umów o zbiorowe odprowadzanie ścieków zawartych przez Gminę W. Ż. z mieszkańcami tej Gminy, jednak informacja ta nie została udzielona;

5) na wypadek zakwestionowania przez pozwanego lub stronę kalkulacji ceny odbioru 1m3 ścieków z terenu Gminy W. Ż. (w tym odbioru ścieków od strony – wnioskodawcy) zobowiązanie powoda do przedłożenia dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wyliczenia kosztów świadczenia przez powoda usługi odbioru ścieków z terenu Gminy W. Ż., w tym od strony (wnioskodawcy), a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tychże dokumentów na fakt wysokości kosztów świadczenia przez powoda usługi odbioru ścieków z terenu Gminy W. Ż..

Pozwany w odpowiedzi na odwołanie wniósł o oddalenie odwołania.

Zainteresowany T. Z. nie zajął stanowiska.

Powód w piśmie z 10 sierpnia 2022 r. oświadczył, że cofa wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron.

Wyrokiem z dnia 21 października 2022 r. pod sygn. XVII AmW 37/21 Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania na rzecz powoda.

Na skutek apelacji pozwanego od ww. wyroku Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt VII AGa 6/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu w postępowaniu apelacyjnym.

Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że powodowej spółce przysługuje na terenie Gminy W. Ż. status przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego i to powodowej spółce powierzono zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, wyposażając ją w niezbędną do tego infrastrukturę, zaś Gmina W. Ż. przystąpiła do tej spółki jako mniejszościowy udziałowiec.

Sąd Apelacyjny powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z 13 września 2023 r. w sprawie I NZP 3/22, w której na kanwie identycznego sporu, dotyczącego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej powoda odbiorcy z obszaru Gminy W. Ż. wskazano, że „w sytuacji, w której nie jest możliwe przypisanie statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego gminie, dopuszczalne jest nakazanie zawarcia umowy o odprowadzenie ścieków podmiotowi stanowiącemu spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością utworzoną przez gminę lub spółkę do której przystąpiła kolejna gmina (spółkę komunalną) i którą gmina wyposażyła w infrastrukturę potrzebną do wykonywania zbiorowego odprowadzania ścieków oraz która spełnia pozostałe przesłanki do nakazania zawarcia umowy, pomimo że spółka ta nie posiada zezwolenia, o jakim mowa art. 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028).”

W konsekwencji Sąd Apelacyjny uznał, że pozwany organ zasadniczo był uprawniony do nakazania powodowi zawarcia umowy z zainteresowanym na odprowadzanie ścieków z jego nieruchomości.

Jednocześnie Sąd Apelacyjny, także odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2023 r. w sprawie I NZP 3/22 stanął na stanowisku, że decyzja nakazująca zawarcie umowy, wydawana w oparciu o przepis art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., powinna określać przedmiotowo istotne postanowienia (essentialia negotti) umowy o odprowadzanie ścieków, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.

Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy nie rozpoznał istoty sprawy, gdyż nie odniósł się zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia właśnie art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w., w tym także nie ustalił treści umowy o odprowadzenie ścieków, która na mocy przedmiotowej decyzji miałaby wiązać powoda z zainteresowanym, mimo że treści tejże umowy nie ustalił również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W.. Tymczasem Sąd Okręgowy ma możliwość podjęcia działań procesowych zmierzających do ostatecznego merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez ustalenie treści umowy o odprowadzenie ścieków.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy powód oraz zainteresowany zgłosili aktualne stanowiska. W piśmie z 12 sierpnia 2024 r. powód wniósł też o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów oraz o zobowiązanie Gminy Ż. do przedłożenia kopii umów o odprowadzanie ścieków zawartych przez Gminę Ż. z właścicielami nieruchomości wymienionymi w zestawieniu przedłożonym przez powoda, nadto złożenia oświadczenia o istnieniu nadal w obrocie tych umów lub dokonywaniu na ich podstawie rozliczeń za odprowadzone ścieki oraz przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów. Natomiast na wypadek gdyby Sąd uznał, że jako związany oceną prawną Sądu Apelacyjnego jest zobligowany do nakazania powodowi zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków, w tym określenia ceny za odprowadzane ścieki, wniósł m.in. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego:

- z zakresu księgowości i rachunkowości posiadającego wiedzę specjalistyczną z rynku wodociągowo- kanalizacyjnego na fakt wysokości ceny za odprowadzane ścieki mającej obowiązywać w stosunkach pomiędzy powodem a uczestnikiem postępowania do czasu wejścia w życie taryf zatwierdzonych przez organ regulacyjny w jednym z trybów określonych przepisami u.z.z.w.;

- z zakresu instalacji kanalizacyjnych posiadającego wiedzę specjalistyczną z sektora wodociągowo- kanalizacyjnego na fakt ustalenia warunków świadczenia usług o charakterze technicznym w przedmiocie m.in. miejsca spełnienia świadczenia, miejsca rozgraniczenia obowiązków eksploatacyjnych, warunków usuwania awarii przyłącza kanalizacyjnego oraz pozostałych warunków umownych o charakterze technicznym.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Dnia 28 grudnia 2007 r. Rada Gminy Ż. o statusie (...) podjęła uchwałę w sprawie współdziałania z Gminą Ż. o statusie (...) w zakresie realizacji zadania publicznego, w której wyraziła wolę współdziałania z Gminą Ż. o statusie (...) w zakresie realizacji projektu pod nawą „Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż. - etap I” współfinansowanego z Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Projekt miał być realizowany w oparciu o Porozumienie, w którym Gmina Ż. o statusie (...) powierzy wykonanie tego zadania publicznego Gminie Ż. o statusie (...) (uchwała z 28 grudnia 2007 r. k. 241 akt sąd.). Analogiczną uchwałę podjęła Rada Miejska w Ż. 29 listopada 2007 r. (uchwała z 29 listopada 2007 r. k. 242 akt sąd.).

24 stycznia 2008 r. obie gminy zawarły porozumienie międzygminne w sprawie powierzenia Gminie Ż. o statusie (...) realizacji zadania publicznego, na podstawie art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w którym postanowiono, że gmina (...) powierza gminie (...) swoje zadania publiczne z zakresu: (1) realizacji projektu pod nazwą „Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż. - etap I” współfinansowanego z Funduszu Spójności oraz (2) zbiorowego odbioru ścieków z wymienionych w porozumieniu miejscowości, a gmina (...) zadania te przyjmuje do wykonania. Porozumienie zawarto na czas realizacji i rozliczenia Projektu, lecz na okres nie krótszy niż na 5 lat od zakończenia Projektu. W porozumieniu ustalono ponadto, że Wnioskodawca (tj. gmina (...)) wyznaczy na Beneficjenta i Operatora Projektu spółkę prawa handlowego, która z chwilą powołania przejmie wszelkie prawa i obowiązki podmiotu odpowiedzialnego za realizację Projektu zgodnie z wytycznymi Funduszu Spójności. Strony postanowiły powierzyć eksploatację majątku wytworzonego w ramach realizacji projektu Beneficjentowi jako Operatorowi. Warunki i zasady przekazania majątku do eksploatacji miały zostać określone późniejszą umową (porozumienie międzygminne k. 244-247 akt sąd.).

23 października 2008 r. Rada Miejska w Ż. podjęła uchwałę o utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - (...) w Ż., której przedmiot działalności, zgodnie z projektem aktu założycielskiego, obejmował m.in. odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Dnia 12 grudnia 2008 r. sporządzono w formie aktu notarialnego akt założycielski tej spółki (uchwała z 23 października 2008 r. wraz z projektem aktu założycielskiego k. 208 akt sąd., wypis z aktu notarialnego k. 209 akt sąd.).

5 listopada 2010 r. podjęta została uchwała o zmianie aktu założycielskiego spółki w ten sposób, że w ramach przedmiotu działalności spółka wykonuje głównie zadania własne Gminy Ż. o statusie (...) (protokół w formie aktu notarialnego k. 211 akt sąd.).

W studium wykonalności projektu wskazano m.in., że projekt będzie zarządzany przez jednego operatora, działającego w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w której udziały posiadać będą obydwie gminy i która będzie jedynym właścicielem całego zmodernizowanego i wytworzonego w ramach projektu majątku. Gminy zobowiązały się do dokapitalizowania spółki odpowiednio do wartości zadań realizowanych na ich terenie. W części studium wykonalności projektu odnoszącej się do prognoz przychodów i strategii cenowej wskazano, że (...) będzie opracowywać taryfę na dostawę wody i odbiór ścieków zgodnie z obowiązującymi przepisami. Taryfa dla Gminy Ż. o statusie (...) będzie bezpośrednio przedkładana Radzie Miasta Ż.. Natomiast Gmina Ż. o statusie (...) na podstawie ceny za ścieki proponowanej przez (...) będzie samodzielnie opracowywała taryfę na wodę i ścieki obowiązującą na jej terenie. Wskazano też, że Rada Gminy może nie zatwierdzić proponowanych taryf ze względów społecznych, jeśli mieszkańcy gminy posiadają ograniczoną zdolność do finansowania usług komunalnych lub zastosować dopłaty do cen za wodę i ścieki dla gospodarstw domowych. W Studium wykonalności stwierdzono też , że opłatę za ścieki w gminach Ż. kształtują dwa czynniki: 1) koszty eksploatacyjne sieci kanalizacyjnej kalkulowane przez (...) dla gminy (...) i gminę (...), 2) koszty oczyszczania ścieków w oczyszczalni w Ż. kalkulowane przez Spółkę (...) w Ż.. Ostateczna cena dla gospodarstw domowych zależy od dopłaty gminy dla tej grupy odbiorców (okoliczności niesporne).

20 grudnia 2012 r. Rada Gminy Ż. o statusie (...) podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do (...) w drodze objęcia udziałów. Wyrażono zgodę na wniesienie do spółki wkładu pieniężnego w wysokości 3 468 685,60 zł i na nabycie w kolejnych latach 2013-2014 udziałów na łączną kwotę netto 4 769 042,80 zł (uchwała z 20 grudnia 2012 r. k. 235 akt sąd.).

W wykonaniu tej uchwały, 7 stycznia 2013 r. Wójt Gminy Ż. o statusie (...) oświadczył w imieniu Gminy, że przystępuje do (...) i objął 190 udziałów po nominalnej wartości 1000 zł każdy, o łącznej wartości 190 000 zł (oświadczenie o przystąpieniu do spółki w formie aktu notarialnego k. 236 akt sąd.). W późniejszym czasie Gmina Ż. obejmowała kolejne udziały w spółce, powstałe w wyniku podwyższenia kapitału zakładowego (uchwały k. 213- 215 akt sąd., oświadczenia o objęciu udziałów k. 216- 234 akt sąd.).

27 grudnia 2012 r. Gmina Ż. o statusie (...) i Gmina Ż. o statusie (...) zawarły kolejne porozumienie, przedmiotem którego było wspólne dofinansowanie projektu „Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż.”.

Gmina Ż. o statusie (...) oświadczyła, że Beneficjentem projektu jest (...), którego jest jedynym udziałowcem na dzień podpisania porozumienia oraz, że w ramach projektu (...) będzie realizował inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy Ż. o statusie (...), oraz na terenie Gminy Ż. o statusie (...). Strony porozumienia zobowiązały się do współdziałania przy realizacji przedmiotu porozumienia oraz partycypacji w jego finansowaniu. Dalej porozumienie określało podział nakładów finansowych. Aneksem z dnia 18 grudnia 2013 roku zmieniano plan nakładów finansowych (porozumienie z 27 grudnia 2012 r. i aneks k. 248-252 akt sąd.).

Uchwałą Sejmiku Województwa (...) z 16 listopada 2015 r. wyznaczona została aglomeracja Ż. o równoważnej liczbie mieszkańców 41.954, z oczyszczalnią ścieków zlokalizowaną w Ż., której obszar obejmuje miasto Ż. oraz w obszarze Gminy Ż. miejscowości G., M. i Ł. (dowód: Uchwała Sejmiku Województwa (...) Nr (...) z dnia 16 listopada 2015 r., k. 1 akt adm.).

(...) prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Ż., na co posiada stosowne zezwolenie Burmistrza Miasta Ż.. (...) nie wystąpił natomiast i nie chce wystąpić o wydanie analogicznego zezwolenia uprawniającego do zbiorowego odprowadzania ścieków z terenu Gminy Ż. o statusie (...). Aktualnie wspólnikami (...) są Gmina Ż. o statusie (...) i Gmina Ż. o statusie (...). Większościowym wspólnikiem jest Gmina Ż. o statusie (...) (okoliczności niesporne).

Spółka posiadała zatwierdzoną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie taryfę, która obowiązywała na terenie Gminy Ż. o statusie (...) (dowód: decyzja z 30 maja 2018 r. wraz z projektem taryfy- k. 2- 6 akt adm.). Decyzją z 10 czerwca 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził nieważność ww. decyzji (okoliczność niesporna).

Gmina Ż. o statusie (...) posiada Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalony przez Radę Gminy Ż. uchwałą z 26 marca 2019 r. (uchwała w sprawie uchwalenia Regulaminu z Regulaminem k. 36v- 38 akt adm.), który zastąpił poprzedni Regulamin z 28 grudnia 2006 r. (uchwała w sprawie uchwalenia Regulaminu k. 39-43 akt adm.). Gmina Ż. o statusie (...) posiadała taryfę na odprowadzenie ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie (...) zatwierdzoną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie z 9 sierpnia 2019 r. Decyzją z 10 maja 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że cena odbioru hurtowego ścieków jest wygórowana i niesprawiedliwa, nie rozważono, że gospodarka ściekowa odbywa się w ramach aglomeracji, zaś (...) świadomie uchyla się od uzyskania zezwolenia na odbiór ścieków z terenu gminy (...). Podkreślono także, że początkowo stawki wynosiły około 7 zł/m3, a potem wzrosły do 17,27 zł/m3, co stanowi wygórowaną, nieumiarkowanie zawyżoną cenę, pozostającą poza kontrolą regulatora, gdyż do kształtowania cen w hurtowym odbiorze ścieków nie mają zastosowania przepisy U.z.z.w.. Organ wskazał, że (...) proponuje znacznie niższe ceny za te same usługi w gminie (...) niż w gminie (...) (decyzja z 10 maja 2021 r. k. 270-276 akt sąd.).

Sieć kanalizacyjna znajdująca się na obszarze Gminy Ż. o statusie (...), która została wybudowana w ramach wspólnego przedsięwzięcia gmin (...) i (...) Ż., a która znajduje się we władaniu (...), stanowi własność tej spółki (dowód: Kartoteka skrócona majątku trwałego z roku 2019 k. 23- 24 akt adm.). Od początku wybudowania sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy Ż. o statusie (...) wnioski o warunki techniczne i przyłączenie do sieci były składane przez mieszkańców do (...) i rozpatrywane również przez tą spółkę. Także (...) dokonywała odbiorów poszczególnych przyłączy do sieci (dowód: pismo dot. przyłączenia budynku mieszkalnego z 11 sierpnia 2015 r. k. 25- 26 akt adm., protokół odbioru przyłączy k. 28 akt adm.). To (...) zajmuje się też konserwacją i naprawami sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy Ż. o statusie (...). Natomiast Gmina Ż. o statusie (...) zawierała umowy o odprowadzanie ścieków z mieszkańcami. Na jej konto mieszkańcy uiszczali też opłaty za odbiór ścieków (dowód: umowa nr (...) o dostawę wody i odprowadzenie ścieków k. 33-35 akt adm., faktura VAT k. 35v akt adm.).

10 grudnia 2018 r. (...) (jako Odbiorca) zawarł z Gminą Ż. o statusie (...) (jako Dostawcą) umowę hurtowego odbioru ścieków. W preambule strony oświadczyły, że Odbiorca posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i świadczy usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ż. o statusie (...), przy czym ścieki odprowadza do oczyszczalni będącej w posiadaniu i eksploatacji spółki (...). Zadanie własne dostawy z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków realizowane jest samodzielnie przez Dostawcę, który zawiera umowy z finalnymi odbiorcami usług, przy czym za utrzymanie i eksploatację urządzeń kanalizacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Ż. o statusie (...) odpowiada Odbiorca .

Mając na uwadze stan faktyczny strony zgodnie oświadczyły, że umowa nie rodzi żadnych stosunków zobowiązaniowych pomiędzy Odbiorcą a finalnymi odbiorcami usług odprowadzania ścieków, którzy zawarli z Dostawcą indywidualne umowy odprowadzania ścieków. Strony postanowiły, że umowa została zawarta w celu uregulowania zasad i warunków hurtowego odbioru przez Odbiorcę ścieków z terenu Gminy Ż. dostarczanych przez Dostawcę oraz ich oczyszczania. Dostawca zleca Odbiorcy odbiór i oczyszczanie ścieków pochodzących z terenu Gminy Ż. za pomocą urządzeń, o których mowa w pkt. 2 preambuły umowy.

Odbiorca oświadczył, że z uwagi na stan techniczny i potencjał technologiczny posiadanych przez niego urządzeń kanalizacyjnych, dysponuje możliwością odbioru ścieków od Dostawcy z terenu Gminy Ż., przy zachowaniu parametrów jakościowych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa lub umowy (umowa hurtowego odbioru ścieków k. 305- 307 akt sąd.).

Strony zawarły aneks do w/w umowy, w którym ustaliły, że w związku z prowadzonymi negocjacjami w zakresie nowej wysokości ceny za hurtowy odbiór ścieków nadają nowe brzmienie § 8 ust. 1 umowy, który stanowi, że umowa zostaje zawarta na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 lipca 2019 r. (aneks do umowy hurtowego odbioru ścieków k. 304 akt sąd.). Wobec niepowodzenia rozmów umowa ekspirowała (okoliczności niesporne).

T. Z. zawarł 2 października 2015 r. z Gminą Ż. Umowę nr (...), na podstawie której dostarczano wodę i odprowadzano ścieki z nieruchomości położonej pod adresem działka nr (...), ul. (...), M., (...)-(...) Ż. (dowód: umowa nr (...) o dostawę wody i odprowadzenie ścieków k. 33-35 akt adm.).

Wnioskiem z 26 sierpnia 2019 r. T. Z. wystąpił do Gminy Ż. o rozwiązanie powyższej umowy w zakresie świadczenia usługi odprowadzania ścieków na mocy porozumienia stron. Wobec tego, pismem z 20 września 2019 r. Gmina Ż. poinformowała odbiorcę usług o rozwiązaniu umowy z dniem 31 sierpnia 2019 r. (dowód: pismo z 20 września 2019 r., k. 36 akt adm.).

Jednocześnie T. Z. zwrócił się z pisemnym wnioskiem do (...) o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków z nieruchomości mieszczącej się pod adresem ul. (...), M., (...)-(...) Ż. (dowód: wniosek o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków, k. 7vakt adm.).

(...) odmówił zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków, wyjaśniając że nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż.. Zdaniem Spółki jedynym podmiotem uprawnionym do zawarcia z wnioskodawcą umowy o odprowadzanie ścieków i świadczenia tychże usług na jego rzecz jest Gmina W. Ż. (dowód: pismo z 29 sierpnia 2019 r., k. 8 akt adm.).

Wobec powyższego, T. Z. zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy na odprowadzanie ścieków przez (...) w Ż. z nieruchomości położonej pod adresem ul. (...), M., (...)-(...) Ż.. Ponadto na podstawie art. 27 e ust. 3 u.z.z.w. wniósł o określenie tymczasowych warunków odprowadzania ścieków do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu (dowód: wniosek z 4 września 2019 r. k. 7 akt adm.).

W toku postępowania w przedmiotowej sprawie postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla T. Z. warunki odprowadzania ścieków z jego nieruchomości przez (...) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu w ten sposób, że:

1.  rozliczenie za świadczoną usługę odbioru ścieków odbywać się ma po cenie 7,75 zł netto (8,37 zł brutto) za 1 m ³,

2.  ilość odprowadzanych ścieków z przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z przeciętnymi normami wynosi 12 m ³,

3.  należność za usługę odprowadzania ścieków stanowi iloczyn ceny oraz ilości odprowadzanych ścieków za okres rozliczeniowy, wynoszący miesiąc;

4.  kwotę należności oraz warunki zapłaty określa wystawiona przez przedsiębiorstwo faktura,

5.  zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje jej zapłaty,

6.  w przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub na żądanie odbiorcy zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie,

7.  w przypadku niedotrzymania terminów płatności określonych w fakturze przedsiębiorstwo będzie obciążało dostawcę odsetkami ustawowymi zgodnie z obowiązującymi przepisami.

(dowód: postanowienie z 7 lutego 2020 r., k. 54- 55 akt adm.)

Na skutek zażalenia (...) na postanowienie z 7 lutego 2020 r., Sąd Okręgowy w Warszawie- Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, postanowieniem z 13 stycznia 2021 r. w sprawie toczącej się pod sygn. akt XVII Amz 178/20 zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że określoną w pkt 1 stawkę opłaty za świadczoną usługę odbioru ścieków ustalił w kwocie 15,55 zł za 1 m3, tj. 14,40 zł netto, oddalił zażalenie w pozostałej części i zniósł wzajemnie między stronami koszy postępowania w sprawie (okoliczność niesporna).

W dniu 31 lipca 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał zaskarżoną decyzję, którą nakazał (...) zawarcie umowy z T. Z. na odprowadzanie ścieków z jego nieruchomości (dowód: decyzja k. 60-62 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w sprawie, których autentyczność nie była podważana przez żadną ze stron postępowania, jak też w oparciu o niekwestionowane twierdzenia stron.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. W myśl tego przepisu w razie odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, na wniosek strony, rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie organu regulacyjnego może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

­– zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

– przywrócenia dostaw wody,

– otwarcia przyłącza kanalizacyjnego,

– przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.).

W niniejszym przypadku doszło bowiem do sporu na tle odmowy zawarcia umowy o odbiór ścieków przez powoda, który twierdzi, że nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym na terenie skąd miałoby dojść do odbioru ścieków zainteresowanego a w związku z tym zadanie to leży w gestii tamtejszej Gminy W. Ż.. Zdania tego nie podzielił pozwany organ regulacyjny w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie osią sporu między stronami jest więc to, który podmiot jest zobowiązany do świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ścieków na rzecz odbiorców tych usług zamieszkałych na terenie Gminy W. Ż., w szczególności który z tych podmiotów jest przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, o jakim mowa w art. 2 ust. 4 u.z.z.w.

W myśl art. 2 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Zasadnicze znaczenie ma w tym kontekście art. 3 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, który także wskazuje, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Tym samym gmina może wykonywać zadanie własne w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków poprzez utworzone specjalnie jednostki organizacyjno-prawne lub przez własne organy, ewentualnie kilka gmin może w oparciu o porozumienie wspólnie wykonywać zadania własne w zakresie odprowadzanie ścieków (art. 3 ust. 2 u.z.z.w.).

Działalność gospodarcza w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków może być prowadzona w różnych formach organizacyjno-prawnych. Przedsiębiorstwo to może bowiem posiadać formę samorządowego zakładu budżetowego, spółki handlowej, przedsiębiorstwa państwowego lub spółdzielni. Może być prowadzone również przez osobę fizyczną będącą przedsiębiorcą (art. 3 ust. 1 Ustawy o gospodarce komunalnej).

Jednocześnie jak stanowi art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji, a o takie zezwolenie nie wystąpił powód na terenie Gminy W. Ż..

Przy czym wedle art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że osią sporu między stronami jest to, który podmiot jest zobowiązany do świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ścieków na rzecz odbiorców tych usług zamieszkałych na terenie Gminy W. Ż., w szczególności który z alternatywnych podmiotów jest przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, o jakim mowa w art. 6 uzzw.

Z jednej strony istnieją racjonalne argumenty za przyjęciem, że podmiotem tym jest Gmina W. Ż., ale też pewne racje pozwalają na uznanie, że podmiotem tym jest (...).

Kwestię tą analizował Sąd Najwyższy na skutek pytania prawnego, zadanego w sprawie o identycznym stanie faktycznym jak w sprawie niniejszej i w uchwale z dnia 13 września 2023 r. wydanej w sprawie I NZP 3/22 orzekł, że „ w sytuacji, w której nie jest możliwe przypisanie statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego gminie, dopuszczalne jest nakazanie zawarcia umowy o odprowadzenie ścieków podmiotowi stanowiącemu spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością utworzoną przez gminę lub spółkę do której przystąpiła kolejna gmina (spółkę komunalną) i którą gmina wyposażyła w infrastrukturę potrzebną do wykonywania zbiorowego odprowadzania ścieków oraz która spełnia pozostałe przesłanki do nakazania zawarcia umowy, pomimo że spółka ta nie posiada zezwolenia, o jakim mowa art. 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028). Nakazanie bowiem zawarcia umowy gminie niebędącej w posiadaniu sieci kanalizacyjnej i nie prowadzącej działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych, która natomiast zdecydowała się na wykonywanie zadania użyteczności publicznej dotyczącego zbiorowego odprowadzania ścieków komunalnych za pośrednictwem spółki komunalnej, którą wyposażyła w infrastrukturę, a z którą pozostaje w sporze nie kończyłoby zaistniałego sporu. Co więcej, w sytuacji braku faktycznego dostępu przez gminę do sieci kanalizacyjnej pozostającej w posiadaniu spółki komunalnej i jednoczesnej niemożności osiągnięcia porozumienia pomiędzy spółką komunalną i gminą, zachodziłby w praktyce brak możliwości wykonania przez gminę decyzji nakazującej zawarcie umowy”.

Sąd skonstatował, że zaprezentowane w uchwale rozumienie przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego ma na celu głównie ochronę interesu odbiorców usług. Zatem, kierując się interesem odbiorców usług, należało przyjąć, że kluczowa dla określenia podmiotu zobowiązanego do zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków jest okoliczność do czyjej sieci kanalizacyjnej jest przyłączony odbiorca usług, a więc kto rzeczywiście jest władny te usługi świadczyć. W stanie faktycznym sprawy niniejszej oznacza to, że podmiotem zobowiązanym do zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków jest (...), a nie Gmina W. Ż., gdyż do sieci kanalizacyjnej (...) przyłączony jest odbiorca.

Brak zezwolenia, o którym mowa w art. 16 u.z.z.w., którego nie posiada (...) i co przemawiałoby za wykluczeniem możliwości przypisania mu przymiotu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, nie jest w ocenie Sądu w tym wypadku przeszkodą, o ile przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia wymogi, o których mowa w art. 16 ust. 2 u.z.z.w., oraz gdy nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 17b u.z.z.w. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do absurdalnego i niedopuszczalnego wniosku, że w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sporu wymaga nakazania zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków spółce komunalnej nielegitymizującej się zezwoleniem, o którym mowa w art. 16 u.z.z.w., spółka taka musiałaby jeszcze wystąpić o wydanie zezwolenia, a zatem rozstrzygnięcie sporu byłoby uzależnione od woli spółki odnośnie wystąpienia o wydanie zezwolenia oraz od wydania kolejnej decyzji administracyjnej, co byłoby sprzeczne z istotą wprowadzenia instytucji rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług i w istocie prowadziłoby do braku zapewnienia ochrony odbiorców usług (tak też Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zbiorowe odprowadzanie ścieków z obszaru Gminy W. Ż. należy do obowiązków Zakładu (...) sp. z o.o. w Ż., do którego sieci został przyłączony odbiorca usług.

Takie stanowisko zajął organ regulacyjny w zaskarżonej decyzji nakazującej powodowi zawarcie umowy o odbiór ścieków od zainteresowanego. Niemniej jednak decyzja ta jest wadliwa z uwagi na nieokreślenie warunków umowy, jaką powód ma zawrzeć z odbiorcą usług. Sentencja decyzji ogranicza się do nakazania powodowi zawarcia umowy z zainteresowanym na odprowadzanie ścieków z konkretnej nieruchomości bez podania warunków, na jakich umowa miałaby zostać zawarta. Określenie warunków umowy jest natomiast kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu między stronami. Rozstrzygnięcie w sprawie spornej dotyczącej odmowy zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków, o którym mowa w art. 27e ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. powinno więc zawierać istotne elementy umowy określone w art. 6 ust. 3 tej ustawy (tak też Sąd Najwyższy w powołanej uchwale z 13 września 2023 r. w sprawie I NZP 3/22).

Całościowe rozstrzygnięcie jest konieczne także w niniejszej sprawie zwłaszcza, że źródłem odmowy zawarcia umowy przez powoda jest de facto niesatysfakcjonująca go cena za usługę odprowadzania ścieków. Decyzja o treści nakazującej jedynie zawarcie umowy, nie rozstrzyga więc powstałego sporu definitywnie, ale też nie mogłaby być wyegzekwowana przez uprawnionego w takiej formie, szczególnie, że każda ze stron dążyłaby do ukształtowania treści stosunku prawnego z uwzględnieniem własnej korzyści. Stąd rolą organu jest wydanie decyzji, która będzie zastępować umowę stron, a więc określi istotne elementy umowy.

Należy zatem zgodzić się z powodem, który zarzucił decyzji naruszenie art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i nakazanie powodowi zawarcia z wnioskodawcą umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków bez wskazania treści elementów przedmiotowo istotnych (essentailia negotii) tejże umowy. Jest to zarzut zasadny, gdyż w świetle treści przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Mając także na uwadze, że poszczególne elementy umowy nie wynikają z innych źródeł, np. regulaminu, zatwierdzonej taryfy itd., decyzja nakazująca zawarcie umowy, wydana na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., tym bardziej powinna zawierać postanowienia, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w., czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Należy także zauważyć, że na gruncie podobnych rozwiązań obowiązujących np. w prawie energetycznym (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne) czy w prawie telekomunikacyjnym (art. 24 ust. 8 ustawy Prawo telekomunikacyjne) ukształtowała się praktyka znajdująca uznanie w orzecznictwie, iż decyzja administracyjna zastępująca umowę stron musi regulować wszystkie jej istotne elementy, aby po uprawomocnieniu się mogła kształtować stosunek prawny między stronami (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII AGa 243/18, Lex nr 2490967).

Praktyką organów regulacyjnych jest więc oparcie decyzji na projekcie umowy przygotowanym przez zobowiązanego do zawarcia umowy. Jest to istotne w sprawach, w których elementy techniczne, dotyczące np. jak w sprawie niniejszej sposobu przyłączenia, jak i jakości świadczonych usług (np. jakości ścieków), ale też sposobów opomiarowania ścieków, nie wynikają wprost z regulacji ustawowych, ale muszą być określone indywidulanie dla każdego odbiorcy usług.

Zważywszy także, że postanowienia umowy muszą charakteryzować się jednoznacznością, to konieczne jest, aby decyzje w tych kwestiach podejmował pierwotnie organ regulacyjny, który jest wyspecjalizowanym organem, a nie Sąd, który jest wyznaczony do sprawowania kontroli nad decyzjami organu, szczególnie, że sposób działania organu oparty na przepisach k.p.a. w znacznej mierze ułatwia mu samodzielne zbieranie i gromadzenie dowodów. Rolą organu, stosownie do treści art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej, jest bowiem podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Strategiczny w tym zakresie jest także przepis art. 27b u.z.z.w., który wprost opisuje szczególne uprawnienia organu regulacyjnego, jakim jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, który w celu wykonywania zadań określonych w tej ustawie, a więc także rozstrzygania sporów miedzy przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług, może wzywać przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania zadań przez organ, przy czym niezastosowanie się do tych wezwań może skutkować sankcjami karnoadministracyjnymi.

Tymczasem cywilne postępowanie sądowe, w tym także przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, opiera się na zasadzie procesu kontradyktoryjnego, w którym to strony muszą dostarczyć Sądowi dowody na poparcie swoich twierdzeń, zaś Sąd nie powinien zasadniczo działać z urzędu w interesie żadnej ze stron, a nadto Sąd nie ma skutecznych instrumentów do skutecznego żądania od stron postępowania informacji i dokumentów, gdyż jedyną sankcją za ich nieprzedstawienie jest niekorzystna ocena, która może wpłynąć na treść ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd ma na względzie również potrzebę w miarę jednolitego ukształtowania stosunków umownych ze wszystkimi odbiorcami z obszaru Gminy W. Ż., ale też uwzględnienia w każdej z umów indywidualnych, szczegółowych warunków związanych z technicznymi aspektami umowy, dotyczącymi czy to przyłączy kanalizacyjnych, czy to sposobu ustalania ilości odprowadzanych ścieków, czy jakości ścieków. Takie techniczne aspekty muszą być pierwotnie i indywidualnie ustalone przez organ regulacyjny z uwzględnieniem jego specjalizacji w tym obszarze. Tylko wiedza regulatora może zapewnić kompleksową ochronę interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, co zagwarantuje odbiorcom końcowym jak najprzystępniejsze ceny za odbiór ścieków przy jednoczesnym wyliczeniu uzasadnionych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne.

Należy odwołać się w tym zakresie do poglądów doktryny, która „sprawę regulacyjną”. rozumie znaczenie szerzej niż klasyczną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. W definicji sprawy regulacyjnej oprócz możliwości kształtowania sytuacji prawnej drogą aktów władczych i jednostronnych mieści się bowiem cały katalog przewidzianych prawem form działania podejmowanych przez organy regulacyjne na podstawie stosownego upoważnienia ustawowego, które łączy wspólny cel, jakim jest oddziaływanie na zachowania uczestników rynku oraz ochrona pewnych wartości, którym proces pełnej konkurencji zagraża (M. Banasik, Administracyjnoprawne formy działań regulacyjnych niezależnych organów administracji publicznej, Warszawa 2019, Legalis.)

Zasadne jest także przyjęcie poglądu, wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie III SK 36/12, że stosowanie przepisów prawa materialnego przez sądy w sprawach regulacyjnych, jest w dużej mierze uzależnione od uprzedniego ustalenia przez organ regulacji na etapie postępowania administracyjnego, bądź wykazania przez strony w toku postępowania odwoławczego, zasad działania mechanizmów gospodarczych, których dotyczy kwestionowana decyzja.

Powyższe w ocenie Sądu przemawia za tym, że to organ w razie odmowy zawarcia umowy winien pierwotnie ustalić treść umowy między stronami a nie Sąd.

Tym niemniej oprócz tego w sprawie niniejszej nie jest aktualnie możliwe ustalenie nawet przez Sąd treści umowy o odprowadzanie ścieków, jaka powinna łączyć odbiorcę z powodem. Stanowisko takie wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z 4 lipca 2024 r. w sprawie I NZP 3/22, którego Sąd Apelacyjny wyrokując w sprawie niniejszej nie znał.

W postanowieniu tym Sąd Najwyższy, oddalając wniosek powoda o dokonanie wykładni uchwały Sądu Najwyższego z 13 września 2023 r., I NZP 3/22, uznał, że w sytuacji, gdy „w momencie wydawania decyzji nakazującej zawarcie umowy nie obowiązuje żadna taryfa (nie zostały zatwierdzone ceny i stawki opłat) – elementem koniecznym do ustalenia w tej decyzji jest określenie wysokości stawek i cen na okres do zatwierdzenia cen i stawek opłat na podstawie artykułu 24i u.z.z.w.”.

Zaprezentowane stanowisko Sądu Najwyższego oznacza, że również ewentualny wyrok zastępujący umowę, musiałby zawierać cenę za odbiór ścieków. Tymczasem w sprawie niniejszej powód nie dysponuje taryfą dla odprowadzania ścieków z obszaru Gminy W. Ż., a więc nie jest możliwe odwołanie się do niej przy ustalaniu treści umowy. Jednocześnie powołany przez Sąd Najwyższy przepis art. 24i u.z.z.w. wyraźnie stanowi, że w przypadku braku taryfy, ceny i stawki opłat ustalane są w drodze decyzji organu regulacyjnego, przy czym decyzja jest wydawana na wniosek właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Implikuje to, że stroną tej decyzji jest także organ samorządu jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który ma potencjalny wpływ na wysokość cen.

Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie treści umowy przez Sąd.

Przede wszystkim, wyrok zastępujący umowę nie zawierałaby ceny i stawki opłaty za odprowadzanie ścieków, bo tą może ustalić tylko organ regulacyjny, jakim są Wody Polskie w oparciu o przepis art. 24i u.z.z.w., a więc ukształtowana wyrokiem umowa byłaby niewykonalna, a nadto z braku wysokości stawki opłaty powód świadczyłby usługę nieodpłatnie, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, o ile nie ma do tego wyraźnej podstawy prawnej.

Jednocześnie Sąd nie mógłby samodzielnie ukształtować stawki opłaty za odprowadzanie ścieków, gdyż jedynie organ regulacyjny może ukształtować w drodze decyzji takie stawki i opłaty (zastrzeżony tryb administracyjny) i tylko na wniosek organu gminy, który nie bierze udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zasadą jest, że wszystkie kwestie związane z taryfami pozostają w wyłącznej kompetencji regulatora, a ewentualne spory na tym tle są rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądami powszechnymi. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest zatem właściwy do kontroli prawidłowości ustalenia wysokości taryfy, ale więc także nie jest umocowany do ustalania ceny za odbiór ścieków. Przy czym istotą zbiorowego odprowadzania ścieków jest zagwarantowanie tożsamych warunków wszystkim odbiorcom z obszaru jednej gminy, a ewentualne indywidulane ustalane opłaty w każdej ze spornych spraw przez Sąd, raz, że niedopuszczalne z uwagi na zastrzeżenie drogi administracyjnej, a dwa, nie gwarantowałoby takiej jednolitości stawek dla każdego z odbiorców z obszaru Gminy W. Ż..

Na marginesie należy tylko dodać, że organ regulacyjny dysponuje szeroką, nie odnoszącą się do warunków tylko jednej gminy, wiedzą na temat składowych danych, istotnych dla zatwierdzania taryf. Właśnie ta wiedza pozwala mu na sprawowanie roli regulatora i realizacji jednej z zasadniczych reguł, jakie wprowadza ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, tj. zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, zagwarantowania odbiorcom końcowym jak najprzystępniejszych cen za wodę i odbiór ścieków przy jednoczesnym wyliczeniu uzasadnionych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne. Zatem tylko organ regulacyjny ma rzeczywistą możliwość zagwarantowania odbiorcom końcowym najprzystępniejszych cen za odbiór ścieków, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu uzasadnionych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne.

Podsumowując, Sąd Apelacyjny, uchylając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie przesądził, że powód jest przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym i może być na niego nałożony obowiązek zawarcia umowy, zaś Sąd w składzie niniejszym będąc związanym tym poglądem przy ponownym rozstrzyganiu sprawy po jej uchyleniu, wziął to pod uwagę i uwzględnił w powyższych rozważaniach.

Zważywszy jednak na treść powołanego wyżej aktualnego postanowienia Sądu Najwyższego (w sprawie odmowy wykładni treści uchwały Sądu Najwyższego, która jest kluczowa dla sprawy niniejszej), należało uznać, że to nie rolą Sądu jest określenie stawki opłaty, bez ustalenia której, umowa nie może zostać zawarta. Tak więc dopiero po ustaleniu przez organ regulacyjny w trybie art. 24i u.z.z.w. w drodze decyzji stawki opłaty za odprowadzanie ścieków, możliwe będzie ustalenie treści umowy jaka winna łączyć powoda z odbiorcą. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się przeprowadzanie dowodów zawnioskowanych przez powoda, zmierzających do ustalenia ceny za odbiór ścieków od odbiorcy usług.

W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uchylenia zaskrzonej decyzji w oparciu o przepis art. art. 479 ⁸⁶ § 2 k.p.c. ( pkt 1 sentencji wyroku)

Istotne jest przy tym, że uchylenie decyzji w sprawie niniejszej nie kończy definitywnie sprawy administracyjnej zawisłej przed organem regulacyjnym, który będzie musiał w dalszym toku postępowania rozstrzygnąć spór o odmowę zawarcia umowy poprzez określenie warunków umowy, jaką winien zawrzeć powód z zainteresowanym.

O kosztach procesu ( pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 98 k.p.c., zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Stronie powodowej jako wygrywającej spór, Sąd przyznał więc od pozwanego wynagrodzenie, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w wysokości 720 zł za pierwszą instancję ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, oraz w kwocie 540 zł za drugą instancję, a także opłata sądowa od odwołania w kwocie 100 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku powoda w zakresie zasądzenia na jego rzecz wielokrotności stawki minimalnej kosztów zastępstwa procesowego. Mimo, że sprawa ma skomplikowany charakter i wymagała zwiększonego nakładu pracy pełnomocnika, to jednak należy wskazać, że pomiędzy stronami toczy się bardzo wiele spraw opartych na tym samym stanie prawnym jak i faktycznym, w których powód jest reprezentowany przez tą samą kancelarię prawną. Okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu W poszczególnych sprawach pełnomocnik powoda powiela więc jednolite stanowisko wypracowane w sprawie, co nie wiąże się już z takim znacznym nakładem pracy wymagającym zwielokrotnienia stawki tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

/sędzia Arkadiusz Zagrobelny/

Sygn. akt XVII AmW 22/24

ZARZĄDZENIE

1)  (...)

2)  (...)

/sędzia Arkadiusz Zagrobelny/