Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 kwietnia 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych w składzie:

Przewodniczący: Sędziowie:	Sędzia Arkadiusz Kucharski Renata Puchalska Anna Janas
Protokolant:	Wiktoria Michałowska

po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2025 r. w Warszawie na rozprawie

sprawy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego

z udziałem :

odwołującego : (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
w P.

zamawiającego : Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego
w W.

uczestników : (...) spółka akcyjna w W., (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W.

na skutek skargi zamawiającego

od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie

z dnia 27.01.2025 r., sygn. akt KIO 4858/24

I.  zmienia zaskarżony wyrok w pkt 1 i oddala odwołanie,

II.  zmienia zaskarżony wyrok w pkt 2.2 i zasądza od (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rzecz Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego w W. 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem kosztów postępowania odwoławczego,

III.  zasądza od (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rzecz Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego w W. 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem kosztów

postępowania skargowego,

IV.  oddala wniosek (...) spółka akcyjna w W. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania skargowego,

V.  nakazuje pobrać od (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w Warszawie 45 000 zł (czterdzieści pięć tysięcy złotych) tytułem opłaty od skargi, od uiszczenia
której skarżący był zwolniony.

Renata Puchalska Arkadiusz Kucharski Anna Janas

Sygn. akt XXIII Zs 32/25

UZASADNIENIE

Zamawiający Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego w W. prowadzi z zastosowaniem przepisów ustawy z 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego pn. „Świadczenie usług utrzymania i rozwoju systemu Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego” (znak sprawy: (...)).

Dnia 23 grudnia 2024 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w W. wykonawca (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożył odwołanie na niezgodną z przepisami Pzp:

1.  czynność Zamawiającego w postaci odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na rzekome zaoferowanie rażąco niskiej ceny przejawiającej się - zdaniem Zamawiającego - w okoliczności, że złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, podczas gdy w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego do wyjaśnień RNC (pismo z dnia 17 października br.) Odwołujący przedstawił szczegółową argumentację odnośnie wszystkich oczekiwanych przez Zamawiającego składników cenotwórczych, wraz z dowodami na poparcie prawidłowego skalkulowania zaoferowanej ceny, do czego Zamawiający odniósł się w sposób fragmentaryczny i pobieżny, co narusza art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp,

2.  czynność Zamawiającego w postaci wyboru oferty wykonawcy (...) S.A. z siedzibą w W. jako najkorzystniejszej w Postępowaniu, mimo że nie przedstawia najkorzystniejszego stosunku jakości do ceny, co narusza art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Pzp.

Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej; unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego; powtórzenia badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego; zasądzenie od Zamawiającego, na rzecz Odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie rachunku, który zostanie złożony do akt postępowania odwoławczego.

W dniu 20 stycznia 2025 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o oddalenie odwołania w całości, zasądzenie od Odwołującego na rzecz Zamawiającego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według przedstawionego na rozprawie spisu kosztów, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedziach na odwołanie.

Wyrokiem z 27 stycznia 2025 r. Krajowa Izba Odwoławcza w sprawie o sygn. akt KIO 4858/24 w pkt 1. uwzględniła odwołanie i nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P., powtórzenie czynności badania i oceny ofert, w pkt 2. kosztami postępowania obciążyła zamawiającego Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego w W..

Biorąc pod uwagę stanowiska stron oraz uczestników obu postępowań i zgromadzony materiał dowodowy, Izba uznała, że odwołanie w sprawie 4858/24 zasługiwało na uwzględnienie. Zdaniem Izby, przedmiotem rozpoznania sprawy było ustalenie, czy Zamawiający dopuścił się naruszenia ustawy Pzp poprzez odrzucenie oferty Odwołującego z uwagi na zaoferowanie rażąco niskiej ceny, a w konsekwencji dokonanie wyboru wykonawcy (...) SA z siedzibą w W. jako najkorzystniejszej.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 odwołania, Izba nie zgodziła się, że Odwołujący nie przedstawił argumentów i dowodów świadczących o tym, że odrzucenie jego oferty z powodu rażąco niskiej ceny było błędne. W odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego Odwołujący, pismem z dnia 22 października 2024 r. udzielił bardzo szczegółowych wyjaśnień mających wykazać, że zaoferowana przez niego cena jest realna i że możliwe jest zrealizowanie za nią zamówienia. Zaś w ocenie Izby, Zamawiający w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty Odwołującego oraz w odpowiedzi na odwołanie nie przedstawił wystarczających argumentów przemawiających za zasadnością jego stanowiska.

Odnosząc się do argumentacji Zamawiającego o braku obsady stanowisk, Izba wskazała, że dowody przedłożone przez Odwołującego uwiarygadniają to, że w przypadku powierzenia mu przez Zamawiającego realizacji zamówienia będzie on w stanie należycie je realizować powierzając stanowiska osobom wskazanym w wyjaśnieniach. Z wyjaśnień Odwołującego wynikało, że wszyscy członkowie jego personelu posiadają kwalifikacje odpowiednie do wykonania przedmiotu zamówienia oraz zatrudniani są za wynagrodzeniem wyższym od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej. Izba wskazała, że Zamawiający nie przedstawił przekonujących argumentów, które potwierdzałyby nierealność stawek zaoferowanych przez Odwołującego. W uzasadnieniu odrzucenia oferty nie odniósł się do szczegółowej argumentacji i wyliczeń zaprezentowanych przez Odwołującego. Zaś zdaniem Izby, realizowanie podobnych umów w oparciu o wyższe stawki nie przesądza o tym, że nie istnieją wykonawcy, którzy są w stanie wykonać zamówienie za niższą cenę.

Odnosząc się do kluczowych składników kalkulacji ceny usługi utrzymania Izba nie podzieliła stanowiska Zamawiającego, że załącznik nr 1 do wyjaśnień nie zawiera wyszczególnienia czynności innych niż administracyjne, które miałby wykonywać kierownik projektu, co oznacza, że Odwołujący nie uwzględnił ich w kalkulacji ceny. Twierdzenie Zamawiającego zdaniem Izby opiera się wyłącznie na nazwie tabeli, bowiem analiza jej treści prowadzi do odmiennych wniosków.

Co do zarzutu odnoszącego się do kosztów gwarancji/rękojmi, czy ew. kar umownych Izba wskazała, że Zamawiający nie narzucił wykonawcom sposobu przygotowania kalkulacji ceny. W przedmiotowej sprawie, jak wyjaśnił Odwołujący koszty te zostały przez niego zakwalifikowane jako potencjalne ryzyka związane z realizacją umowy. Zaś Zamawiający w uzasadnieniu nie odniósł się do wymienionych pkt wyjaśnień.

Odnosząc się do tego, że Odwołujący nie przewidział zmiany wynagrodzenia pracowników w związku ze zmianą wynagrodzenia minimalnego Izba wskazała, że w wyjaśnieniach Odwołujący oświadczył, że oferowane przez niego wynagrodzenie jest wyższe od wynagrodzenia minimalnego za pracę. Dodatkowo z § 14 ust. 4 pkt 2 Części IV SWZ tj. projektowanych postanowień umownych wynika, że ryzyko związane ze zmianą minimalnego wynagrodzenia za pracę obciąża Zamawiającego, w związku z czym wykonawcy nie byli zobowiązani do uwzględniania go w złożonych ofertach. W odniesieniu do dodatkowego wynagrodzenia za pracę w dni wolne od pracy Izba podniosła, że konieczność wypłaty dodatkowego wynagrodzenia dotyczy wyłącznie osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę.

W dalszej kolejności Izba podniosła, że Odwołujący w złożonych wyjaśnieniach bardzo precyzyjnie określił czas oraz zakres zaangażowania poszczególnych osób w rozwiązywanie zgłoszeń. Z wyjaśnień jednoznacznie wynika, że Odwołujący sporządzając wyjaśnienia oraz wyliczenia, które mają je potwierdzać miał świadomość ilości zgłoszeń oraz ich wagi (niskie i krytyczne). Zamawiający nie wykazał natomiast, aby różnica kwalifikacji zgłoszeń miała wpływ np. na czasochłonność, czy ilość osób zaangażowanych. Nie było również zgodne z prawdą, że Odwołujący nie uwzględnił kosztów innych świadczeń składających się na usługę utrzymania.

Z uwagi na uwzględnienie przez Izbę odwołania w zakresie zarzutu nr 1, również zarzut nr 2 dotyczący dokonania wyboru oferty(...) jako najkorzystniejszej, będący zarzutem wynikowym, Izba uznała za zasadny.

Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 574 i 575 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz § 5 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 lit. b) w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania, obciążając kosztami postępowania Zamawiającego.

Skargę od powyższego wyroku wywiódł Zamawiający, tj. Skarb Państwa - Główny Inspektorat Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie KIO w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.  naruszenie art. 224 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 537 pkt 1 oraz art. 542 ust. 1 w zw. z art. 552 ustawy Pzp poprzez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że wyjaśnienia (...) sp. z o.o. obaliły domniemanie rażąco niskiej ceny, a zaoferowana przez nią cena jest realna i możliwe jest zrealizowanie za nią zamówienia, podczas gdy wskazane w wyjaśnieniach (...) sp. z o.o. stawki wynagrodzenia poszczególnych specjalistów są znacząco niższe niż stawki rynkowe i zaprzeczają one możliwości rzetelnego świadczenia usług w oparciu o te stawki, wskazana w załączniku nr 1 do wyjaśnień RNC liczba godzin kierownika projektu przy świadczenia usług utrzymania w liczbie 25 roboczogodzin miesięcznie jest zdecydowanie zbyt niska w stosunku do złożoności systemu (...), a nadto w ww. załączniku nie uwzględniono także dodatkowego wynagrodzenia pracowników za pracę w dni ustawowo wolne od pracy i podwyższonego wynagrodzenia osób świadczących pracę na umowach (...) oraz konieczności rozwiązywania 1 miesięcznie zgłoszenia krytycznego, co mogło mieć wpływ na błędne uznanie, że cena łączna oferty złożonej przez (...) sp. z o.o. nie stanowi ceny rażąco niskiej,

2.  naruszenie art. 224 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 542 ust. 1 w zw. z art. 53 8 ust. 1 ustawy Pzp poprzez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że oświadczenie firmy rekrutującej z dnia 1 października 2024 r., że firma ta zrekrutuje specjalistów za stawkę wskazaną w tym oświadczeniu stanowi wiarygodny dowód, że wykonawca jest w stanie wykonać zamówienie za pomocą specjalistów o stawkach określonych w tych oświadczeniach, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że (...) sp. z o.o. obalił domniemanie rażąco niskiej ceny, podczas gdy dokument w postaci oświadczenia firmy rekrutacyjnej nie stanowi wiarygodnego dowodu, że możliwe jest wykonanie zamówienia za stawki wskazane w tym oświadczeniu, a przyjęty poziom cen jest realny i tynkowy, co mogło mieć wpływ na błędne uznanie, że cena łączna oferty złożonej przez (...) sp. z o.o. nie stanowi ceny rażąco niskiej,

3.  naruszenie art. 542 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. 1 ustawy Pzp poprzez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że zaoferowana przez (...) sp. z o.o. stawka za 1 roboczogodzinę usług rozwoju systemu (...) w kwocie 87,80 zł netto (107,99 zł brutto) nie stanowi ceny rażąco niskiej, podczas gdy stawka ta stanowi zaledwie 43% stawki za roboczogodzinę usług rozwoju z dotychczasowej umowy na system (...) (203,70 zł netto, 250,55 zł brutto) oraz 73% stawki za 1 roboczogodzinę usług rozwoju systemu (...) uznanej w poprzednim postępowaniu na system (...) za rażąco niską (120,00 zł netto, 147,60 zł brutto), a także znacząco niższa niż stawka za roboczogodzinę w podobnych systemach informatycznych funkcjonujących u skarżącego, jak również jest znacząco niższa od średniej rynkowej, co mogło mieć wpływ na błędne uznanie, że cena łączna oferty złożonej przez (...) sp. z o.o. nie stanowi ceny rażąco niskiej,

4.  naruszenie art. 542 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. I ustawy Pzp poprzez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że zaoferowana przez (...) sp. z o.o. stawka za usługi utrzymania systemu (...) w kwocie (93 782,67 zł brutto) nie stanowi ceny rażąco niskiej, podczas gdy stawka ta jest niższa niż stawka za usługę utrzymania systemu (...) w kwocie 94 464,00 zł brutto uznana w poprzednim postępowaniu na system (...) za rażąco niską, jest znacząco niższa niż stawka za usługi utrzymania systemu (...) w dotychczasowej umowie na system (...) (108 274,08 zł brutto), wskazana w załączniku nr 1 do wyjaśnień (...) liczba godzin kierownika projektu przy świadczenia usług utrzymania w liczbie 25 roboczogodzin miesięcznie jest zdecydowanie zbyt niska w stosunku do złożoności systemu (...), a nadto w ww. załączniku nie uwzględniono także dodatkowego wynagrodzenia pracowników za prace w dni ustawowo wolne od pracy i podwyższonego wynagrodzenia osób świadczących pracę na umowach (...) oraz konieczności rozwiązywania 1 miesięcznie zgłoszenia krytycznego, co mogło mieć wpływ na błędne uznanie, że cena łączna oferty złożonej przez (...) sp. z o.o. nie stanowi ceny rażąco niskiej,

5.  naruszenie art. 542 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. 1 ustawy Pzp poprzez sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zasadami doświadczenia życiowego uznanie, że zaoferowana przez (...) sp. z o.o. cena łączna oferty nie stanowi ceny rażąco niskiej, podczas gdy powołane w powyższych zarzutach argumenty świadczą o rażąco niskim charakterze zarówno stawki za usługi rozwoju, jak i usługi utrzymania, a ponadto cena łączna zaoferowana przez (...) sp. z o.o. w kwocie 6 121 478,16 zł jest niższa niż cena łączna uznana w poprzednim postępowaniu na system (...) za rażąco niską (6 181 488,00 zł brutto), dodatkowo jest również znacząco niższa niż cena łączna w dotychczasowej umowie na system (...) (7 803 102,13 zł brutto), mimo iż umowa ta była zawarta na okres 43 miesięcy, a nie 48 miesięcy jak w niniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej poprzez oddalenie odwołania w całości, obciążenie (...) sp. z o.o. kosztami postępowania odwoławczego i zasądzenie od Przeciwnika skargi na rzecz skarżącego kwoty 3600 zł tytułem kosztów postępowania odwoławczego - zgodnie z przedłożonym na rozprawie w dniu 20 stycznia 2025 r. spisem kosztów, zasądzenie od Przeciwnika skargi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) raportu płacowego firmy (...) sp. z o.o. za 2024 r. - na fakt: stawek rynkowych specjalistów na rynku IT;

b) notatki służbowej z dnia 28 lutego 2025 r. - na fakt: stawek za usługi rozwoju w systemach informatycznych funkcjonujących u Zamawiającego.

W odpowiedzi na skargę – wykonawca (...) sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości, pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Przeciwnika Skargi zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uczestnik postępowania – (...) spółka akcyjna w W. wniósł o uwzględnienie skargi oraz o zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania skargowego.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Ponieważ Sąd Okręgowy nie prowadził postępowania dowodowego, ani nie zmienił ustaleń faktycznych Krajowej Izby Odwoławczej, na podstawie art. 387 § 2 ¹ k.p.c. (który na podstawie art. 579 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych znajduje odpowiednie zastosowanie również w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi) ograniczy się do przedstawienia jedynie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa.

Przed przystąpieniem do konkretnej oceny sprawy zauważyć należy, że skarżący wraz ze skargą złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów złożonych wraz ze skargą. Wnioski te podlegały jednakże pominięciu na podstawie art. 381 k.p.c. w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp jako spóźnione. Zgodnie z treścią art. 381 k.p.c., sąd drugiej instancji może pominąć nowe fakty i dowody, jeżeli strona mogła je powołać w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, chyba że potrzeba powołania się na nie wynikła później. W niniejszej sprawie, skarżący złożył przedmiotowe wnioski dowodowe dopiero w postępowaniu skargowym, w sytuacji gdy powinny zostać złożone na etapie postępowania odwoławczego. Jednocześnie skarżący nie przedstawił przekonujących argumentów uzasadniających zaniechanie inicjatywy dowodowej na etapie postępowania odwoławczego. Wnioski dowodowe należało zatem uznać za spóźnione.

Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu Okręgowego, skarga Zamawiającego zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Okręgowy podzielił niesporne ustalenia faktyczne poczynione przez Krajową Izbę Odwoławczą, które odnoszą się do opisu przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, mające odzwierciedlenie w dokumentach wytworzonych w trakcie tego postępowania i stanowiskach uczestników. Aprobaty Sądu nie uzyskały natomiast ustalenia i ocena prawna Izby prowadzące do uznania, że oferta wykonawcy (...)nie podlega odrzuceniu przez Zamawiającego, ponieważ oferta wykonawcy nie zawiera rażąco niskiej ceny. Dodatkowo Sąd zgadza się ze skarżącym, że KIO w sposób nie uzasadniony skupiła się na treści uzasadnienia decyzji Zamawiającego w przedmiocie odrzucenia oferty (...), gdy tymczasem istota niniejszej sprawy polegała na konieczności wykazania przez (...), że zaoferowana przez tego wykonawcę cena nie jest ceną rażąco niską w rozumieniu PZP.

Poniżej Sąd odniesie się do zarzutów skargi z uwzględnieniem uwag niżej przedstawionych. Podkreślić należy, że zarzuty te dotyczą w całości tylko jednej kwestii, tj. prawidłowości oceny przez KIO oferty wykonawcy (...) jako niezawierającej rażąco niskiej ceny. Dlatego zdaniem Sądu nie ma potrzeby, aby literalnie odnosić się do każdego punktu zarzutów skargi, wystarczające jest natomiast skomentowanie zasadniczej tezy skarżącego, czyli jego przekonania o błędnej ocenie powyższej kwestii przez KIO. W szczególności, że tę, generalną tezę skargi, Sąd podziela, co determinowało wynik postępowania skargowego.

Na wstępie Sąd poda kilka uwag ogólnych, porządkujących rozważania w tej sprawie.

W myśl art. 224 ust. 1 Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów, dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu. Zgodnie z art. 224 ust. 5 Pzp, to wykonawca ma obowiązek wykazania, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu. Również w postępowaniu odwoławczym ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu, spoczywa na wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego (art. 537 Pzp; tak: Nowicki Józef Edmund, Kołecki Mikołaj, „Prawo zamówień publicznych. Komentarz”, wyd. IV).

To wykonawca wszelkimi niezbędnymi środkami dostępnymi w danej sprawie i uzasadnionymi w konkretnym stanie faktycznym, powinien wykazać zamawiającemu, że jego oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej, pomimo wypełnienia określonych ustawowych przesłanek podejrzenia rażąco niskiej ceny w jego ofercie. Jak zwrócił bowiem uwagę Sąd Okręgowy w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygnaturze akt I Ca 117/12: „(...) istnieje domniemanie poprawności kalkulacji ceny zawartej w ofercie wykonawcy, jak i domniemanie co do tego, że nie ma ona charakteru ceny rażąco niskiej. Z chwilą wezwania przez Zamawiającego (skarżącego) wykonawcy (...) w trybie art. 90 ust. 1 Pzp w dniu 1.12.2011 r. powyższe domniemanie zostało obalone. Na wykonawcę (...) został przerzucony ciężar dowodu wykazania, że skalkulował cenę w sposób rynkowy’’. Orzeczenie to co prawda wydane zostało na gruncie przepisów poprzednio obowiązujących, niemniej jednak pogląd w nim wyrażony zachowuje aktualność. W przypadku niewykazania przez wykonawcę powyższych kwestii uzasadnione jest zaś przyjęcie, że oferta przez niego przedstawiona zawiera rażąco niską cenę lub koszty.

Przepisy nie określają przykładowego katalogu dowodów, które wykonawca zobowiązany jest złożyć zamawiającemu w celu uzasadnienia racjonalności i rynkowej wyceny swojej oferty. Możliwe jest przedstawienie zatem każdego dowodu, jednakże musi być on adekwatny do konkretnej sytuacji i stanowić potwierdzenie tego, co wykonawca dowodzi w swoich wyjaśnieniach. Wskazać również należy, że każdy dowód złożony w odpowiedzi na wezwanie podlega ocenie przez samego zamawiającego, który może uznać złożone dokumenty za niewystarczające lub niepotwierdzające okoliczności przez wykonawcę podnoszonych. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w przygotowaniu wyjaśnień po stronie wykonawcy. Wyjaśnienia elementów mających wpływ na wysokość ceny muszą być konkretne, wyczerpujące i nie mogą pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do rzetelności kalkulacji oferty (wyrok KIO z 20 kwietnia 2017 r., KIO 681/17). Stąd wyjaśnienia dotyczące poszczególnych elementów oferty, które miały wpływ na kalkulację ceny winny wskazywać i omawiać przynajmniej podstawowe elementy cenotwórcze, jak przykładowo koszt pracowników, zaangażowania określonego sprzętu, marże wykonawców, czy koszt zakupu określonych materiałów. Zamawiający powinien mieć możliwość pełnej weryfikacji złożonych wyjaśnień, zaś w niniejszej sprawie nie było to możliwe z uwagi na brak inicjatywy dowodowej wykonawcy w tym zakresie. Bez wątpienia dla zakwalifikowania oferty do dalszego postępowania nie jest wystarczające złożenie jakichkolwiek wyjaśnień, lecz wyjaśnień odpowiednio umotywowanych, przekonujących, że zaproponowana cena nie nosi znamion ceny rażąco niskiej. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że Izba błędnie wskazała w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wykonawca (...)sprostał obowiązkowi wyrażonemu w art. 224 ust. 5 Pzp i wykazał realności ceny.

W niniejszym postępowaniu, Zamawiający wzywał skarżącego do złożenia wyjaśnień zaoferowanej ceny. W odpowiedzi skarżący złożył wyjaśnienia, które w ocenie Sądu Okręgowego, były niespójne, nielogiczne, a w konsekwencji nierzetelne. Wskazano w nich tylko składniki kosztu, rezerwę na ryzyko projektowe i marżę, a nie przedstawiono wyjaśnień z czego konkretnie wynika skalkulowany koszt 1 rbh usług rozwoju i usług utrzymania, nie wyjaśniono też na jakiej podstawie właściwej dla przedmiotowego postępowania określono liczbę roboczogodzin, jakie odwołujący skalkulował. W odwołaniu nie przedstawiono zaś żadnych argumentów, które mogłyby zmienić tę ocenę. Odwołujący uzasadniając podaną przez niego cenę odwołuje się w istocie do swoich ogólnych doświadczeń, które nie zostały poparte wystarczającymi dowodami lub też są to jego subiektywne twierdzenia. Te zaś, w świetle argumentów i dowodów przedstawionych w toku postępowania przez Zamawiającego i przystępującego po stronie Zamawiającego, nie obaliły domniemania rażąco niskiej ceny.

W tym kontekście zauważenia wymaga, że ani przepisy Prawa zamówień publicznych ani dyrektywy unijne nie określają definicji pojęcia rażąco niskiej ceny. Dla zdefiniowania tego pojęcia pomocny zdaję się jednak art. 226 ust. 1 pkt 8 Pzp, zgodnie z którym zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia do określenia, czy cena jest rażąco niska winien być przedmiot zamówienia. Wskazane kryterium należy uznać za wstępne i odnieść je do kwalifikacji oferty wykonawcy pod kątem stosowania rażąco niskiej ceny. Omawiany przepis bowiem odnosi się do przesłanek odrzucenia oferty wykonawcy. Podejrzenie stosowania rażąco niskiej ceny lub kosztu nie stanowi wystarczającej przesłanki odrzucenia oferty wykonawcy, gdyż jest to wstępna przesłanka kwalifikacji ceny oferty jako rażąco niskiej, która jednak musi zostać potwierdzona w ramach postępowania wyjaśniającego (tak: M. Sieradzka, Komentarz do art. 90(w:), Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Legalis 2018).

O cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Rażąco niska cena jest to cena niewiarygodna, znacznie odbiegającą od cen rynkowych innych, takich samych lub podobnych rodzajów zamówień, wskazującą na możliwość wykonania zamówienia poniżej kosztów wytworzenia usługi, dostawy lub roboty budowlanej lub ofertę zawierającą cenę nierealną z punktu widzenia logiki, doświadczenia życiowego oraz racjonalnego gospodarowania. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się także, że cena rażąco niska to cena nierealna, niepozwalająca na realizację zamówienia z należytą starannością, wskazująca na zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy, niepozwalająca na wygenerowanie przez niego zysku.

Punktem odniesienia przy ocenie czy mamy do czynienia z rażąco niską ceną winien być przedmiot zamówienia. Zatem należy przyjąć, że rażąco niska cena to taka, która jest nierealistyczna, niewiarygodna w kontekście aktualnej sytuacji rynkowej. Nie wystarczy więc, aby cena zasadniczo odbiegała od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen pozostałych ofert złożonych w postępowaniu. Istotne, aby była to cena taka, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby nieopłacalne. Musi to być cena rażąco niska w stosunku do konkretnego przedmiotu zamówienia, uwzględniającego specyfikę rynku (Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt XXIII Zs 116/21).

Odnosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego oferta wykonawcy (...) niewątpliwie zawierała rażąco niską cenę. Sąd Okręgowy podziela przy tym stanowisko Zamawiającego, który trafnie wskazał na kilka istotnych elementów świadczących o tym, że wyjaśnienia (...)nie uzasadniają ceny podanej w ofercie tego podmiotu.

W tej sprawie poza sporem jest, że głównym składnikiem ceny (zarówno co do usługi utrzymania jak i rozwoju systemu) jest koszt zatrudnienia poszczególnych specjalistów, którzy zostaną skierowani do obsługi systemu. W wyjaśnieniach RNC (...) sp. z o.o. wskazał stawki wynagrodzenia poszczególnych specjalistów, którzy mieliby wykonywać zamówienie w ramach usług świadczonych przez wykonawcę. Skarżący w toku postępowania zdołał zaś wykazać, że poziom tych stawek, jest nie tylko znacząco niższy niż stawki rynkowe, ale plasuje się nawet poniżej minimalnych stawek rynkowych obowiązujących w branży IT. Porównanie stawek zaoferowanych przez odwołującego ze stawkami średnimi i minimalnymi obowiązującymi na rynku usług IT, przedstawiony w skardze Zamawiającego jasno obrazuje, że (...) zaoferował rażąco niską cenę, a tym samym zaprzeczył możliwości rzetelnego świadczenia usług przez Wykonawcę i zrealizowania przez niego zamówienia po zaoferowanych stawkach. Co prawda, dane umieszczone ww. tabelce odwołują się do raportu płacowego (...) sp. z o.o. za 2024 r., który to dowód jako spóźniony został przez Sąd pominięty. Niemniej jednak podkreślić należy, że w tym zakresie wystarczający okazał się dowód z raportu (...) sp. z o.o. sp.k. przedłożony przez uczestnika (...) SA w toku postępowania odwoławczego. Zwłaszcza, że dowód ten nie został zakwestionowany przez (...), a dane w nim przedstawione nie były podważane lub obalane przez odwołującego. W rezultacie należało przyjąć, że stawki podane w raporcie (...) obrazowały rzeczywiste stawki rynkowe funkcjonujące w branży usług IT.

Powyższe prowadzi do wniosku, że stawki specjalistów, którzy mają wykonywać czynności w ramach usług świadczonych przez wykonawcę, wskazane w wyjaśnieniach RNC, są znacznie niższe niż stawki rynkowe. Różnica pomiędzy tymi stawkami potwierdza, że na podstawie ceny zaoferowanej przez wykonawcę nie jest możliwe rzetelne świadczenie usług zgodnie z SWZ.

Obrona (...) przed tym zarzutem jest dla Sądu Okręgowego nieprzekonywująca. (...) w odwołaniu wskazywał, że przedstawiona przez niego stawka jest stawką realną, ponieważ część specjalistów skierowana przez niego do realizacji zamówienia stale współpracują ze spółką, a tym samym zgadzają się oni na wykonywanie pracy za stawkę niższą niż minimalna stawka rynkowa. W pozostałym zakresie odwołujący powołuje się na pismo wystawione przez tzw. firmę rekrutacyjną, w której oświadczono, że firma znajdzie dla (...) specjalistów, którzy podejmą pracę dla spółki po stawkach zaoferowanych w ofercie. W ocenie Sądu, przedstawiona przez przeciwnika skargi argumentacja była bezpodstawna.

Po pierwsze, Sąd pragnie zauważyć, że dla wyniku niniejszego sporu nie jest rozstrzygająca okoliczność, czy i za ile dani specjaliści zgodzą się świadczyć usługi na rzecz (...). Istotne jest bowiem, czy stawki zaproponowane przez odwołującego są obiektywnie realne. To zaś oceniane jest, jak wskazano powyżej, z uwzględnieniem specyfiki danego rynku, w tym przypadku rynku usług IT.

Po drugie, zdaniem składu orzekającego, mając na uwadze specyfikę branży IT, kompletnie nielogiczne i sprzeczne z doświadczeniem życiowym byłoby przyjęcie, że dany specjalista zgadza się podjąć pracę za stawkę poniżej jego możliwości zarobkowania. W tym zakresie nie ma zaś znaczenia pismo z 1 października 2024 r. przedstawione przez odwołującego, w którym firma rekrutacyjna oświadcza, że takich specjalistów znajdzie. Zaznaczyć bowiem należy, że oświadczenie to zostało wystawione przez osobę fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą, dla której wystawienie podobnego oświadczenia nie jest w żaden sposób wiążące. Co więcej, oświadczenie to jest jedynie oświadczeniem wiedzy wykonawcy w zakresie jego zamiarów. Nie oznacza to, że rzeczywiście składający oświadczenie będzie w stanie zrekrutować danych specjalistów za wskazane w oświadczeniu stawki. Ponadto przedłożone oświadczenie stanowi dokument prywatny i jako takie potwierdza jedynie, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie (vide: wyrok KIO z dnia 13 marca 2018 r., KIO 370/18, LEX nr 2506055; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 listopada 2021 r., I SA/Ol 590/21, LEX nr 3269459). Taki dokument nie potwierdza natomiast realności wskazanych w nim stawek.

W konsekwencji, już tylko powyższe rozważania uprawniały Zamawiającego do uznania wyjaśnień (...) za niewystarczające i odrzucenie oferty ze względu na RNC.

Ponadto, o rażąco niskim charakterze ceny łącznej zaoferowanej przez (...) sp. z o.o. w kwocie 6 121 478,16 zł, świadczy fakt, że cena ta jest niższa niż cena łączna w dotychczasowej umowie na system (...) (7 803 102,13 zł brutto). Jest to szczególnie istotne bowiem dotychczasowa umowa była zawarta na okres 43 miesięcy, a oferta (...) sp. z o.o. dotyczy umowy na okres 48 miesięcy. Przy czym, nie chodzi tu o porównywanie stawek odwołującego do stawek obecnie obowiązującej umowy, lecz podkreślenie rażąco niskiej ceny oferty(...). Zwłaszcza, że przeciwnik skargi nie kwestionuje faktu, że poprzednie zamówienie (obecnie realizowane) dotyczyło tej samej usługi (co do zakresu przedmiotowego).

Jednocześnie zauważyć należy, że od dnia otwarcia ofert w poprzednim postępowaniu, do dnia otwarcia ofert w niniejszym postępowaniu, tj. przez 4 lata, przeciętne wynagrodzenie wzrosło o ponad 49%, przy czym wzrost wynagrodzeń w sektorze IT był jeszcze wyższy. Powyższe dodatkowo uzasadnia fakt, że niemożliwe jest należyte zrealizowanie zamówienia przez wykonawcę (...) po cenie wskazanej w ofercie. Dlatego zdaniem Sądu Okręgowego rację ma skarżący, że cena z oferty (...) nie gwarantuje poprawnej obsługi i rozwoju systemu informatycznego, którego dotyczy postępowanie.

Na marginesie podnieść należy, że Sąd Okręgowy ma oczywiście świadomość, że postępowanie z 2021 r. nie dotyczyło (...), a ocenie podlegała oferta i wyjaśnienia innego wykonawcy. Niemniej jednak ww. zestawienie wskazanych stawek jest bardzo konkretnym argumentem na rzecz trafności decyzji zamawiającego o odrzucenia oferty (...) w niniejszym postępowaniu.

Kolejnym argumentem przemawiającym za zasadnością odrzucenia oferty (...) w postępowaniu jako zawierającej rażącą niską cenę jest fakt, że kalkulacja przedstawiona przez wykonawcę w treści wyjaśnień RNC nie jest zgodna z założeniami. Jak trafnie wskazuje Zamawiający, (...) w wyjaśnieniach RNC pominął kalkulację kosztów związanych z realizacją zgłoszeń krytycznych. W wyjaśnieniach SWZ, Zamawiający jasno wskazał, że w kalkulacji kosztów utrzymania systemu konieczne będzie uwzględnienie kosztów rozwiązywania zgłoszeń, tj. statystycznie 39 zgłoszeń o niskim priorytecie i 1 zgłoszenia krytycznego miesięcznie. Wyodrębnienie 2 typów zgłoszeń wynikało zaś z ich specyfiki. Zgłoszenie krytyczne bowiem to dużo poważniejsza awaria niż zgłoszenie o statusie niskim. W związku z tym realizacja zgłoszenia krytycznego wymaga znacznie większego nakładu pracy ze strony wykonawcy, angażując przy tym niejednokrotnie kilku pracowników IT o różnych specjalizacjach w krótkim czasie, co przekłada się na znacznie wyższe koszty obsługi takiego zgłoszenia. Pominięcie w kalkulacji czasochłonności usług utrzymania zgłoszenia krytycznego ma zatem istotne znaczenie dla rzetelności tej kalkulacji w zakresie stawki za usługi utrzymania.

Tymczasem wyjaśnienia RNC przedstawione przez (...) w ogóle nie odnoszą się do kosztów usunięcia tzw. zgłoszenia krytycznego. (...) zastosował zupełnie inną metodologię, tj. w ogóle nie wyróżnił zgłoszeń krytycznych, a jedynie uśrednił czas realizacji każdego zgłoszenia. Zignorowanie tego w wyjaśnieniach RNC było więc kolejnym argumentem na rzecz tezy, że cena (...) jest niedoszacowana.

Wyżej przedstawione kwestie były zatem wystarczające dla przyjęcia, że skarga Zamawiającego była zasadna, dlatego bez znaczenia dla wyroku SO były pozostałe argumenty przedstawiane przez zamawiającego.

Za zasadny należało zatem uznać również zarzut naruszenia art. 542 ust. 1 ustawy Pzp poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewłaściwą ocenę dowodów oraz poczynienie ustaleń sprzecznych z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, przepisami prawa oraz w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na przyjęciu, iż wykonawca (...) spełniał przesłanki uznania, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, a tym samym nie podlega odrzuceniu w postępowaniu.

Na marginesie należy mieć na uwadze, że to wyjaśnienia złożone przez wykonawcę w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnień rażąco niskiej ceny powinny być przedmiotem rozważań Krajowej Izby Odwoławczej. Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wśród zarzutów przedstawionych w odwołaniu nie było zarzutu naruszenia art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp – a więc odnoszącego się do konieczności przedstawienia przez Zamawiającego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie ofert odrzuconych w postępowaniu. Zaś Krajowa Izba Odwoławcza niezasadnie skupiła się na ocenie uzasadnienia odrzucenia oferty odwołującego, zamiast dokonać badania, czy wyjaśnienia rażąco niskiej ceny złożone przez odwołującego można było uznać za obalające domniemanie rażąco niskiej ceny. Taki sposób analizy sprawy przez Izbę należy uznać za niepełny i nierespektujący rozkładu ciężaru dowodu jaki obowiązuje w przedmiotowej sprawie, a wynikającego na etapie postępowania odwoławczego z art. 537 ustawy Pzp. Izba dokonując analizy zarzutów odniosła się po kolei do kwestii zawartych w uzasadnieniu odrzucenia oferty odwołującego, bądź też w odpowiedzi na odwołanie, zaś prawidłowa analiza zarzutów powinna zostać dokonana w odniesieniu do poszczególnych kwestii, jakich wyjaśnienia oczekiwał zamawiający w wezwaniu do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny z art. 224 ust. 1 czy ust. 2 ustawy Pzp. Rozstrzygnięcie KIO również z tego względu podlegało zatem zmianie, z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy.

Mając na uwadze wszystkie rozważania Sądu Okręgowego, działając w granicach skargi i zaskarżenia, orzeczono jak w pkt I. wyroku na podstawie art. 588 ust. 2 Pzp zmieniając zaskarżony wyrok w pkt 1 poprzez oddalenie odwołania.

Z uwagi zmianę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadziło do oddalenia odwołania w całości, konieczna okazała się zmiana rozstrzygnięcia również w zakresie kosztów postępowania odwoławczego. O kosztach postępowania odwoławczego Sąd Okręgowy orzekł na podstawie art. 575 Pzp, zgodnie z którym strony oraz uczestnik postępowania odwoławczego wnoszący sprzeciw ponoszą koszty postępowania odwoławczego stosownie do jego wyniku. Ponieważ w wyniku zmiany zaskarżonego wyroku odwołanie zostało w całości oddalone, całością kosztów postępowania odwoławczego powinien zostać obciążony Odwołujący. Zgodnie z art. 574 Pzp do kosztów postępowania odwoławczego zalicza się wpis i uzasadnione koszty stron i uczestników postępowania odwoławczego wnoszących sprzeciw. Dlatego też na zasądzone koszty złożyła się kwota 3.600 zł stanowiąca wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika reprezentującego Zamawiającego w postępowaniu odwoławczym ustalona w oparciu o § 5 pkt 2 lit. b w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. 2020 r. poz. 2437).

O kosztach postępowania skargowego orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c., art. 99 k.p.c. i art. 108 § 1 k.p.c. w zw. z art. 589 Pzp, stosownie do wyniku postępowania. Przeciwnik skargi (Odwołujący) przegrał postępowanie skargowe w całości, dlatego też został obciążony kosztami postępowania skargowego poniesionymi przez skarżącego.

Na zasądzone na rzecz skarżącego (Zamawiającego) koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 3.600 zł. Odnośnie wysokości zasądzonych kosztów zastępstwa procesowego, Sąd Okręgowy uwzględnił treść § 14 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wniesienia skargi.

W pkt IV wyroku Sąd oddalił wniosek (...) co do kosztów postępowania skargowego, bowiem nie był on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 589 ust. 1 pzp. Z tego zaś przepisu wynika, że orzeczenie o kosztach w ramach postępowania skargowego dotyczy wyłącznie stron postępowania, zatem a contrario nie dotyczy wykonawców, którzy byli tylko przystępującymi na etapie postępowania przed KIO. Oznacza to ustawową niedopuszczalność żądania zwrotu kosztów przez uczestników postępowania nie będących stronami sporu. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prawny co do tego, iż postępowanie inicjowane skargą do sądu jest postępowaniem dwustronnym, opartym na strukturze typu procesowego. Stroną postępowania jest: skarżący (którym może być również zamawiający) oraz przeciwnik skargi (odwołujący się wykonawca albo zamawiający). Przepisy ustawy pzp nie dają podstawy do konstruowania postępowania ze skargi jako postępowania, w którym występuje mnogość stron. W konsekwencji nie ma dostatecznego argumentu na rzecz poglądu, że przeciwnikiem skargi jest także wykonawca, który zgłosił przystąpienie na etapie postępowania przed KIO. Wykonawca, który zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego staje się uczestnikiem tego postępowania. Byłoby też nadmiernym uproszczeniem przyjmowanie, że jest on interwenientem ubocznym w postępowaniu skargowym. Zgłoszenie przystąpienia podyktowane jest interesem prawnym wykonawcy zgłaszającego swoje przystąpienie, niekoniecznie tożsame z interesem prawnym strony, do której przystępuje. Przystępujący wykonawca działa we własnym interesie i zajmuje samodzielną pozycję w postępowaniu. Nie jest więc tylko pomocnikiem strony, do której przystąpił (por. uchwała SN z 24.2.2009 r., III CZP 147/08).

W pkt V wyroku Sąd nakazał pobrać od przeciwnika skargi (Odwołującego) na rzecz Skarbu Państwa Sądu Okręgowego w Warszawie 45.000 zł tytułem opłaty od skargi od uiszczenia, której zwolniony były skarżący na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w zw. z art. 98 § 1 k.p.c. w zw. z art. 589 Pzp w zw. z art. 579 ust. 2 Pzp.

Renata Puchalska Arkadiusz Kucharski Anna Janas