Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Warszawie

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 27 listopada 2025 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych w składzie:

Przewodniczący: SSO Andrzej Sobieszczański

Sędziowie: SSO Alicja Dziekańska

SSO Monika Skalska

Protokolant: sekr. sądowy Weronika Banach

po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy o udzielenie zamówienia publicznego

na skutek skargi wykonawcy (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P.

przeciwko wykonawcy (...) spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w B.

z udziałem zamawiającego Powiat T.

od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej

z dnia 1 sierpnia 2025 r. sygn. akt KIO 2603/25

I.  zmienia zaskarżony wyrok w pkt 1. i oddala odwołanie;

II.  odrzuca skargę w zakresie pkt 2. i 3. wyroku;

III.  zasądza od (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B., na rzecz (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. 63 617 zł (sześćdziesiąt trzy tysiące sześćset siedemnaście złotych) tytułem kosztów postępowania skargowego.

SSO Alicja Dziekańska SSO Andrzej Sobieszczański SSO Monika Skalska

Sygn. akt XXIII Zs 122/25

UZASADNIENIE

wyroku z dnia 27 listopada 2025 roku

Zamawiający Powiat T. prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 z późn. zm.) postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na roboty budowlane pn. „ Wykonanie robót budowlanych w ramach zadania pn. „Przebudowa mostu (...) – Etap II” o wewnętrznym identyfikatorze ZP.272.2.2025. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 31 stycznia 2025 roku pod numerem publikacji ogłoszenia: 69695-2025 oraz numerem wydania Dz.U. S: 22/2025.

Do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 23 czerwca 2025 roku wpłynęło odwołanie wykonawcy (...) sp. z o.o. w B..

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:

1.  art. 224 ust. 1 i 2 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 5 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy PZP w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy PZP w zw. z art. 239 ust. 1 ustawy PZP przez bezpodstawne (podjęte na skutek błędnej oceny oferty oraz wyjaśnień złożonych przez odwołującego) odrzucenie oferty odwołującego z powodu rażąco niskiej ceny, pomimo tego że odwołujący w złożonych wyjaśnieniach wykazał, że cena, jaką zaoferował za wykonanie zamówienia nie jest rażąco niska oraz umożliwia należyte wykonanie zamówienia (tym samym wykonawca ten obalił domniemanie rażąco niskiej ceny) oraz, w następstwie nieuzasadnionego odrzucenia oferty odwołującego, dokonanie wyboru oferty złożonej przez (...) spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.;

2.  ewentualnie: art. 224 ust. 1 i 2 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 5 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy PZP przez zaniechanie wezwania odwołującego do uszczegółowienia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny; a w konsekwencji:

3.  art. 16 ustawy PZP przez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości.

Odwołujący (...) sp. z o.o. wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:

1. unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty;

2. unieważnienia czynności odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego;

3. podjęcia dalszych czynności w postępowaniu z uwzględnieniem oferty złożonej przez odwołującego, w tym dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej;

4. ewentualnie - wezwania odwołującego do uszczegółowienia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny.

W dniu 24 lipca 2025 roku zamawiający złożył pisemną odpowiedź na odwołanie i wniósł o oddalenie odwołania. Zamawiający zaprzeczył twierdzeniom odwołującego i wskazał, że czynność odrzucenia jego oferty była zasadna.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2025 r. Krajowa Izba Odwoławcza

w pkt 1 uwzględniła odwołanie i nakazała zamawiającemu:

ppkt 1.1 unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty

ppkt 1.2. unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy (...) sp. z o.o. z siedzibą w B.;

ppkt 1.3. powtórzenie czynności badania i oceny ofert złożonych w postępowaniu.

w pkt 2. kosztami postępowania odwoławczego obciążyła zamawiającego i zaliczyła w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 20 000 zł uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania i 3 600 zł stanowiącą koszt wynagrodzenia pełnomocnika odwołującego.

w pkt 3 zasądziła od zamawiającego na rzecz odwołującego 23 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.

Dokonując ustaleń stanu faktycznego w sprawie Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że w dniu 24 kwietnie 2025 roku zamawiający skierował do odwołującego (...) sp. z o.o. wezwanie do wyjaśnienia ceny oferty. Zamawiający żądał w szczególności następujących wyjaśnień odnoszących się do obowiązku wynikającego z treść art. 224 ust. 3 i 4 ustawy PZP, a mianowicie:

a)  zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2022 roku minimalnym wynagrodzeniu za pracę lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie;

b)  zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;

c)  w zakresie rozwiązań metodologicznych i wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków związanych z realizacją robót budowlanych, w tym w szczególności takich czynników cenotwórczych, jak:





mobilizacja kosztownego sprzętu wodnego (barki, pchacze, itp.) dobranego do ciężaru przenoszonych elementów przęsła;



mobilizacja i montaż podpór tymczasowych na czas transportu przęsła;



przedłużająca się mobilizacja sprzętu wodnego na wypadek obniżenia się poziomu wód rzeki;



ewentualne miejscowe przegłębienia dna rzeki;



zabezpieczenie przęsła na czas transportu (podpory tymczasowe, konstrukcje stalowe, itp.);



projekty technologiczne i uzgodnienia transportu wodnego, uzgodnienia konserwatorskie, analiza transportu wodnego;

wynikających z okoliczności powierzenia części zamówienia podwykonawcy.

W wezwaniu wskazano, że oceniając złożone wyjaśnienia i dowody zamawiający weźmie pod uwagę wskazane przez wykonawcę obiektywne czynniki, które zaważyły na zaoferowaną cenę; ponadto wyjaśnienia muszą posiadać wartość merytoryczną, być wiarygodne i wskazujące w jaki sposób przywołane w wyjaśnieniach okoliczności, wpłynęły na zaproponowaną cenę oferty na przyjętym przez wykonawcę poziomie cenowym. Zamawiający prosił o udokumentowanie - poprzez załączenie kalkulacji bądź innych materiałów źródłowych - planowanych do poniesienia przez wykonawcę kosztów wynikających z zadania objętego niniejszym postępowaniem, przy założeniu wszystkich wymagań zamawiającego określonych w Specyfikacji Warunków Zamówienia.

W odpowiedzi Odwołujący złożył wyjaśnienia wraz z dowodami, przy czym dokumenty zostały częściowo objęte tajemnicą przedsiębiorstwa przez odwołującego.

Dnia 12 czerwca 2025 roku Zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty odwołującego. W uzasadnieniu odrzucenia podano, że na etapie badania i oceny złożonych ofert, zamawiający wystąpił do wykonawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących wysokości zaoferowanej ceny za realizację zamówienia w wysokości 27 231 949, 55 zł, która zważywszy na treść art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy PZP, miała charakter rażąco niskiej. Wartość zamówienia powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona przed wszczęciem postępowania, określona została na poziomie cenowym wynoszącym 40 756 651, 27 zł, natomiast zaoferowana przez wykonawcę cena wyniosła 66,82% przedmiotowej kwoty.

Mając powyższe na uwadze, Zamawiający wniósł o wyjaśnienie, co wpłynęło na zaproponowanie oferty na przyjętym przez wykonawcę poziomie cenowym oraz w jakim stopniu czynniki i okoliczności przyczyniły się do jej obniżenia.

Żądana korespondencja zwrotna w przedmiocie sprawy wpłynęła do zamawiającego w wyznaczonym terminie, niemniej przesłane dokumenty w ocenie zamawiającego nie wykazały i nie wyjaśniły realności poziomu cenowego zaoferowanego w ofercie przetargowej.

Przedłożona przez wykonawcę dokumentacja skupiła się na udowodnieniu zamawiającemu, iż ten ma do czynienia z treścią stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa oraz opisaniu bardzo ogólnych i powszechnie znanych mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorców w przestrzeni zamówień publicznych natomiast merytoryczne odniesienie się do zagadnień poruszonych przez zamawiającego w wezwaniu i do których wykonawca miał się odnieść w szczególności, celem urzeczywistnienia swojej ceny ofertowej, stanowi treść niespełna dwóch stron. Zdaniem zamawiającego bezprzedmiotowa - z punktu widzenia wartości i jakości wyjaśnień - była nie tylko treść dokumentu kwestionująca zasadność samego wezwania do złożenia wyjaśnień (do czego, w myśl art. 224 ust. 1 ustawy PZP, zamawiający uprawniony jest w każdym przypadku gdy cena oferty wzbudzi jego obawy co do możliwości wykonania zamówienia na określonym poziomie cenowym, a nie wyłącznie - co miało miejsce w omawianym przypadku - gdy jest niższa o 30% od uśrednionych cen bądź szacunkowej wartości zamówienia), ale również dywagacje, wsparte (dla uzyskania dłuższych treści wyjaśnień) m.in. wyrokami Krajowej Izby Odwoławczej, na temat polityki poufności obowiązującej u wykonawcy.

Dalej zamawiający wywodził, że w odniesieniu natomiast sensu stricto do oferty, wykonawca posłużył się jedynie ogólnymi oświadczeniami o realności swojej oferty, w żadnym stopniu nie popierając swoich tez materiałami dowodowymi. Nielogiczne wydaje się również załączenie przez wykonawcę dokumentu o nazwie „Wykaz środków trwałych” (aczkolwiek w żadnym miejscu tego dokumentu, nie identyfikuje on realnego stanu magazynowego konkretnego wykonawcy, stanowi jedynie typowo wyglądający tabelaryczny wykaz urządzeń i maszyn, bez wskazania, które z pozycji będą wykorzystane przy realizacji zamówienia), skoro - co wynika z treści dokumentów złożonych przez wykonawcę - ok. 80% robót budowlanych, w tym mobilizacja sprzętu, miało zostać zlecone podwykonawcy, na którego zdolność zawodową powołał się wykonawca w celu spełnienia warunku, o którym mowa w art. 112 ust 2 pkt 4 ustawy PZP.

Zamawiający zwrócił uwagę, że wykonawca cząstkowo - biorąc pod uwagę zakres zamówienia - odniósł się merytorycznie i cenowo do kwestii wykonawczej m.in. dla demontażu i przeniesienia pozostałości przęsła (...), powołując się na ofertę zdefiniowanego podwykonawcy. Również i ten dokument nie posiada wartości dowodowej (określa tylko zakres prac wprost przeniesiony z jednej z dokumentacji przetargowej, udostępnionej wraz z SWZ) - nie tylko bowiem nie przedstawia kalkulacji kosztów, ale w ocenie zamawiającego wskazuje na bardzo niską wartość dla tego zakresu robót. Zgodnie z ofertą podwykonawcy ww. część prac oszacowana została na kwotę 6 100 000 zł, tymczasem w kosztorysie inwestorskim wynosi ona 15 698 450 zł, przy czym wskazana wartość nie została poparta żadnymi środkami dowodowymi. Wykonawca jedynie przerzucił odpowiedzialność za brak wyjaśnień (dowodów) w tym zakresie, na podwykonawcę, argumentując to swoistą wolnością gospodarczą i brakiem możliwości ingerencji w suwerenny podmiot. Potwierdzeniem tezy dotyczącej konieczności udowodnienia zamawiającemu realności ceny bez względu na fakt korzystania przez wykonawcę z potencjału podmiotu trzeciego, jest wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 12 lutego 2022 roku sygn. akt KIO 220/22: „ Do obowiązku ujawnienia tych czynników nie zwalnia wykonawcy robót fakt, że daną część robót zamierza wykonać przy pomocy podwykonawcy. Podkreślenia wymagało bowiem, że cena ofertowa podwykonawcy również może być nieprawidłowo skalkulowana. Aby umożliwić jej weryfikację konieczne są dane, które umożliwią zbadanie elementów cenotwórczych, jakie legły u podstaw kalkulacji podwykonawcy”.

Również argument wykonawcy, jakoby ustanowione przez zamawiającego wynagrodzenie ryczałtowe wykluczało możliwości przedstawienia szczegółowych kalkulacji, w ocenie zamawiającego, był bezzasadny. Świadomy niedopuszczalności żądania od wykonawcy szczegółowej kalkulacji kosztów, zamawiający w swoim wezwaniu wyodrębnił kluczowe, cenotwórcze elementy składające się na ofertę, do których oczekiwał odniesienia się wykonawcy poprzez złożenie dokumentacji dowodowej.

W konsekwencji zamawiający odrzucił ofertę wykonawcy (...) sp. z o.o. w trybie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy PZP, w związku z art. 224 ust. 6 ustawy PZP. W ocenie zamawiającego złożone przez wykonawcę wyjaśnienia nie uzasadniają realności podanej w ofercie ceny, w związku z powyższym oferta podlega odrzuceniu z powodu rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia. Zamawiający podkreślił, że ugruntowane w tematyce wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej jednoznacznie stanowi, że celem złożenia wyjaśnień jest umożliwienie zamawiającemu zweryfikowania poprawności dokonanego przez wykonawcę wyliczenia ceny, a nie złożenie jedynie ogólnego zapewnienia, że wykonawca wykona zamówienie za zaoferowaną przez siebie cenę. Z tego więc powodu powinny być one wyczerpujące, konkretne i przekonujące, ujawniające określone i specyficzne dla danego zamówienia składniki cenotwórcze. W przeciwnym wypadku wyjaśnienia będą miały jedynie charakter iluzoryczny.

Zamawiający odnosząc się natomiast do wyjaśnień wykonawcy uznał, że w żadnym stopniu nie są wiarygodne i nie gwarantują należytego wykonania zamówienia, przeciwnie - rodzą u zamawiającego obawy co do zasadności powierzenia wykonawcy realizacji zadania.

Po przeprowadzeniu dowodu z wyjaśnień złożonych przez odwołującego Izba uznała, że odrzucenie jego oferty z przyczyn wskazanych w przytoczonym uzasadnieniu było niezasadne. Izba podkreśliła, że uwzględniając odwołanie nie przesądziła, że cena oferty odwołującego nie zawiera rażąco niskiej ceny. Ocena czynności odrzucenia została dokonana wyłącznie w zakresie podstaw faktycznych, jakie zamawiający podał w uzasadnieniu.

Istotną okolicznością, którą Izba wzięła pod uwagę oceniając czynność odrzucenia oferty odwołującego z postępowania był fakt, że wykonawcy składając ofertę mieli podać tylko ryczałtową cenę całkowitą za realizację przedmiotu zamówienia. Zamawiający nie ustanowił obowiązku podania cen za poszczególne, główne elementy przedmiotu zamówienia.

Izba ustaliła, że z dokumentacji postępowania przekazanej przez zamawiającego wynika, że tylko odwołujący został wezwany do wyjaśnienia ceny oferty.

Krajowa Izba Odwoławcza stanęła na stanowisku, że o ile zamawiającemu nie można odmówić racji w zakresie twierdzenia, że wyjaśnienia odwołującego były ogólnikowe, to jednak zawierały one odpowiedzi na wszystkie zadane w wezwaniu do wyjaśnień pytania. Podstawowym ustaleniem Izby było więc stwierdzenie, że odpowiedź odwołującego na wezwanie do wyjaśnienia ceny oferty była adekwatna do tego wezwania - tak pod względem zakresu udzielonych odpowiedzi jak i stopnia ich ogólności. Zdaniem Izby wezwanie, mimo, że uzupełnione w stosunku do katalogu z art. 224 ust. 3 ustawy PZP miało charakter ogólny. Zamawiający wskazał kilka dodatkowych grup kosztów do wyjaśnienia, ale nie zadał konkretnych pytań, zostawił więc odwołującemu pełną swobodę, co do sposobu wyjaśnienia ceny. W ocenie Izby zamawiający nie może oczekiwać, że wykonawca domyśli się stopnia oczekiwanej szczegółowości wyjaśnień.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że wbrew stanowisku zamawiającego w wyjaśnieniach odwołujący podał konkretne wartości liczbowe wyjaśniając jaki wpływ na cenę oferty miały poszczególne okoliczności, które pozwoliły na jej obniżenie. Izba zwróciła uwagę, że zamawiający w żaden sposób się do nich nie odniósł - same szczegółowe informacje zostały utajnione - ale z treści uzasadnienia odrzucenia oferty nie sposób wywnioskować, że zamawiający w jakikolwiek sposób ocenił te informacje.

Zamawiający zakwestionował przy tym celowość złożenia wykazu sprzętu przez odwołującego. W tym zakresie stanowisko zamawiającego budziło zdziwienie Izby, albowiem odwołujący powołał się na zamiar dysponowania własnym sprzętem, a zatem wskazał na okoliczność, która wymagała udowodnienia. Zgodnie z zapatrywaniami Izby wykaz sprzętu był więc dowodem na prawdziwość jednego z argumentów odwołującego. Izba przyjęła, że to raczej brak złożenia wykazu sprzętu w takiej sytuacji winien przynieść odwołującemu negatywne konsekwencje.

Odwołujący wskazał na zamiar zrealizowania znacznej części przedmiotu zamówienia przy pomocy podwykonawców. Składając wyjaśnienia ceny oparł się więc na ofertach podwykonawców. Zamawiający oczekiwał jednak wskazania w formularzu ofertowym ceny ofertowej wyrażonej jedną liczbą, bez żadnych cen składowych. Skład Orzekający Krajowej Izby Odwoławczej stanął na stanowisku, że w tej sytuacji trudno wymagać, by wykonawca składając oferty podwykonawcze musiał je kalkulować w odmienny sposób. Oferty podwykonawców zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, dlatego Izba odstąpiła od omówienia cen, założeń i szczegółowej budowy ofert.

Po przeprowadzeniu dowodów z tych dokumentów Izba uznała jednak, że nie ma podstaw by z góry założyć nierealny charakter cen tych ofert. Ponadto – co już zostało wskazano jako okoliczność istotna dla sprawy – wykonawcy, którzy nie byli wzywani do wyjaśnień cen ofert poprzestali na zadeklarowaniu określonej ceny za całokształt realizacji przedmiotu zamówienia. Oferty podwykonawców były bardziej szczegółowe – w ocenie Izby nie ma w tym przypadku mowy o próbie „zasłonienia się” przez wykonawcę ofertą podwykonawcy a jedyny konkretny zarzut Zamawiającego do tych ofert opierał się na porównaniu z cenami z kosztorysu inwestorskiego. Zdaniem Izby argument taki nie mógł być uznany za prawidłowy, gdy ceny innych ofert również były niższe od wartości szacunkowej. Jest to kwestia konsekwencji w postępowaniu – skoro sam fakt, że cena ustalona przez wykonawcę jest niższa od szacowania wartości zamówienia wzbudza wątpliwości, czy podejrzenia zamawiającego, winien on wzywać wykonawców do wyjaśnień.

W przekonaniu Krajowej Izby Odwoławczej odmowa wiarygodności ofertom podwykonawców miała więc charakter bezrefleksyjny – o ile sama skłonność zamawiającego do napiętnowania praktyki „zasłaniania się” ofertami podwykonawców w celu obejścia obowiązku wyjaśnienia ceny oferty jest co do zasady dobra, to nie powinien on jednak tracić z pola widzenia sposobu w jaki zgodnie ze Specyfikacją Warunków Zamówienia wykonawcy mieli konstruować ceny ofert.

Wobec uwzględnienia zarzutu podstawowego, zarzut ewentualny nie był przedmiotem rozpoznania Izby.

O kosztach postępowania odwoławczego Krajowa Izba Odwoławcza orzekła stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 575 ustawy PZP oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).

Zrelacjonowany powyżej wyrok Krajowej Izby Odwoławczej zaskarżył w całości przystępujący po stronie zamawiającego w postępowaniu odwoławczym wykonawca (...) sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania, tj.:

1)

• 1)  art. 542 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 537 pkt 1 ustawy PZP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz dowolną i wybiórczą ocenę dowodów polegające na przyjęciu przez Krajową Izbę Odwoławczą, wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, że:

  a)  wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny skierowane do przeciwnika skargi w dniu 24 kwietnia 2025 roku, mimo że uzupełnione w stosunku do katalogu okoliczności z art. 224 ust. 3 ustawy PZP, miało charakter ogólny, podczas gdy oprócz wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny całej oferty w zakresie katalogu określonego w art. 224 ust. 3 i 4 ustawy PZP zostało ono uzupełnione przez zamawiającego o wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie konkretnych grup kosztów, zamawiający w lit. c) wezwania sformułował dodatkowe konkretne pytania o wysokość kosztów szczegółowo tam wskazanych, na które przeciwnik skargi zobowiązany był udzielić odpowiedzi;

  b)  pytania zadane przez zamawiającego w wezwaniu nie były konkretne, podczas gdy pytania sformułowane przez zamawiającego były jasne i jednoznacznie wskazywały zakres informacji jakie powinien był przedstawić przeciwnik skargi w odpowiedzi na wezwanie;

- co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Izbę, że udzielone wyjaśnienia zawierały odpowiedzi na wszystkie zadane w wezwaniu do wyjaśnień pytania oraz w konsekwencji do przyjęcia, że odpowiedź udzielona przez przeciwnika skargi na wezwanie była adekwatna do wezwania;

2)

• 2)  art. 542 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 552 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 4-6 ustawy PZP i art. 224 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy PZP oraz art. 537 pkt 1 ustawy PZP, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny dowodów w postaci wezwania z 24 kwietnia 2025 roku oraz wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych 13 maja 2025 roku przez przeciwnika skargi i w następstwie tego wadliwe zastosowanie przepisów art. 224 ust. 4-6 ustawy PZP oraz art. 224 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy PZP i uznanie, że przeciwnik skargi w sposób należyty obalił domniemanie rażąco niskiej ceny, gdyż wyjaśnił, że złożona przez niego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, pomimo, że przeciwnik skargi:

  a)  nie wyjaśnił ceny oferty i nie przedstawił w tym względzie żadnych dowodów w zakresie dotyczącym zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy i zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, a jego wyjaśnienia w ww. zakresie ograniczają się do ogólnych twierdzeń;

  b)  nie wyjaśnił ceny oferty w zakresie elementów wskazanych w lit. c) wezwania zamawiającego z 24 kwietnia 2025 roku uchylając się w tym zakresie od podania kosztów i sposobu kalkulacji ww. elementów,

- co doprowadziło do bezpodstawnego nakazania przez Izbę unieważnienia czynności odrzucenia oferty przeciwnika skargi oraz unieważnienia czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty skarżącego, choć czynności te były prawidłowe wynikały z braku obalenia przez przeciwnika skargi domniemania rażąco niskiej ceny;

3)

• 3)  art. 542 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 4 ustawy PZP w zw. z art. 253 ust. 1 ustawy PZP poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i ograniczenie badania prawidłowości czynności zamawiającego z 12 czerwca 2025 roku w postaci odrzucenia oferty przeciwnika skargi wyłącznie do treści uzasadnienia zawiadomienia o odrzuceniu ww. oferty pomijając przy tym dowody w postaci wezwania do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny, a także same wyjaśnienia z 13 maja 2025 roku, jak również rozkład ciężaru dowodu w zakresie wyjaśnień rażąco niskiej ceny, które wyznaczały podstawę faktyczną czynności zamawiającego i wraz z zawiadomieniem o odrzuceniu oferty uzasadniały tę czynność, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem i unieważnieniem odrzucenia oferty przeciwnika skargi oraz wyboru jako najkorzystniejszej oferty skarżącego.

W związku z powyższym skarżący (...) sp. z o.o. wnosił o:

1)  uwzględnienie skargi w całości i zmianę skarżonego wyroku poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie odwołania w całości i w związku z tym dokonaniem stosownej zmiany rozstrzygnięcia o kosztach postępowania odwoławczego poprzez obciążenie nimi w całości przeciwnika skargi;

2)  ewentualnie, w przypadku zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego do dnia wydania przez Sąd orzeczenia w tej sprawie, gdy umowa została zawarta w okolicznościach dopuszczonych w ustawie, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy,

3)  przeprowadzenie rozprawy;

4)  zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Przeciwnik skargi (...) sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Na rozprawie dnia 20 listopada 2025 roku zamawiający poparł skargę.

W tym miejscu wskazania wymaga, iż zamawiający po wydaniu w dniu 1 sierpnia 2025 roku przez Krajową Izbę Odwoławczą zaskarżonego orzeczenia przekazał wszystkim wykonawcom biorącym udział w postępowaniu informację o unieważnieniu czynności wyboru najkorzystniejszej oferty oraz o unieważnieniu czynności odrzucenia oferty oraz o powtórzeniu czynności badania i oceny złożonych ofert (dnia 5 sierpnia 2025 roku).

Kolejno w dniu 21 sierpnia 2025 roku zamawiający skierował do (...) sp. z o.o. wezwanie do złożenia (w terminie do dnia 2 września 2025 roku) podmiotowych środków dowodowych na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz braku podstaw wykluczenia

Dnia 2 września 2025 roku (...) sp. z o.o. przesłał podmiotowe środki dowodowe.

Zamawiający w dniu 15 września 2025 roku poinformował wykonawców, że w związku z wniesioną w dniu 3 września 2025 roku przez (...) sp. z o.o. skargą do Sądu Okręgowego w Warszawie na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 1 sierpnia 2025 roku w sprawie o sygn. akt KIO 2603/25, procedura związana z wyborem najkorzystniejszej oferty w postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na realizację zadania pn. Wykonanie robót budowlanych w ramach zadania pn. „Przebudowa Mostu (...) - etap II” będzie kontynuowana po uzyskaniu rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w Warszawie.

Sąd Okręgowy – Sąd Zamówień Publicznych zważył, co następuje:

W ocenie Sądu Okręgowego skarga wykonawcy (...) sp. z o.o. w przeważającej mierze była zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem odwołania jest czynność zamawiającego. Zgodnie bowiem z art. 513 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych odwołanie przysługuje na niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, w tym na projektowane postanowienie umowy. Krajowa Izba Odwoławcza w postępowaniu odwoławczym, a następnie Sąd Zamówień Publicznych w postępowaniu skargowym dokonują zatem oceny czynności zamawiającego, nie abstrakcyjnie, w oderwaniu od prowadzonego postępowania, ale w danym, konkretnym postępowaniu, z uwzględnieniem wszystkich jego okoliczności i zgromadzonych w jego toku materiałów ( wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5 września 2024 roku, sygn. akt XXIII Zs 102/24, wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 6 listopada 2025 roku, sygn. akt XXIII Zs 22/25).

Rolą Krajowej Izby Odwoławczej, a następnie Sądu Zamówień Publicznych była zatem ocena, czy zamawiający odrzucając ofertę wykonawcy (...) sp. z o.o. w oparciu o posiadane dokumenty i informacje naruszył przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, w szczególności art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy p.z.p., w związku z art. 224 ust. 6 ustawy p.z.p. – wskazane przez zamawiającego jako podstawa odrzucenia oferty. Zamawiający doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia nie zostały przygotowane w sposób przekonujący i to ta czynność zamawiającego, z uwzględnieniem jej uzasadnienia była przedmiotem oceny Izby, a następnie Sądu Zamówień Publicznych.

Stosownie do treści art. 224 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.

Jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował wprost pojęcia rażąco niskiej ceny, to z treści zacytowanego art. 224 ust. 1 p.z.p. wynika, że ceną rażąco niską jest cena nierealistyczna, za którą nie jest możliwe wykonanie zamówienia w należyty sposób i która wskazuje na zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy, niepozwalająca na wygenerowanie przez niego zysku. W orzecznictwie wskazywano, iż o cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Rażąco niska cena jest to cena niewiarygodna, oderwana całkowicie od realiów rynkowych. Nie wystarczy więc, aby cena zasadniczo odbiegała od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen pozostałych ofert złożonych w postępowaniu. Istotne, aby była to cena taka, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby nieopłacalne. Musi to być cena rażąco niska w stosunku do konkretnego przedmiotu zamówienia, uwzględniającego specyfikę rynku Przykładem może być oferowanie towarów poniżej kosztów zakupu lub wytworzenia albo oferowanie usług za symboliczną kwotę ( A. Matusiak [w:] M. Jaworska (red.), Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 6, 2025, art. 224; A. Gawrońska-Baran [w:] E. Wiktorowska, A. Wiktorowski, P. Wójcik, A. Gawrońska-Baran, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 224). Obowiązek zaś badania, czy cena lub koszt nie zostały zaniżone, powstaje zawsze, gdy zamawiający nabierze wobec ich wysokości uzasadnionych wątpliwości.

Z kolei art. 224 ust. 2 ustawy prawo zamówień publicznych dookreśla, kiedy zamawiający co do zasady powinien powziąć uzasadnione wątpliwości co do ceny. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;

2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa
w ust. 1.

Zamawiający każdorazowo będzie zatem musiał stwierdzić, czy w danym przypadku takie rozbieżności (z ust. 2 pkt 1) mają miejsce czy też nie oraz czy wynikają one z oczywistych okoliczności, które nie wymagają wyjaśnienia. Podkreślić jednak należy, że zwolnienie zamawiającego z nałożonego treścią art. 224 ust. 2 pkt 1 p.z.p. obowiązku nie może być traktowane rozszerzająco. Powyższa regulacja nakłada więc na zamawiającego w określonych okolicznościach obowiązek wszczynania procedury na podstawie ust. 2 wskazanego przepisu, w każdym przypadku, gdy zamawiający ustali, że zachodzi co najmniej jedna z wymienionych w tym przepisie okoliczności. W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej i sądów powszechnych, a także w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż zwrócenie się przez zamawiającego do wykonawcy o złożenie wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny tworzy domniemanie, że oferowana cena jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym było, iż na etapie badania i oceny złożonych ofert, zamawiający Powiat T. wystąpił do wykonawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących wysokości zaoferowanej ceny za realizację zamówienia w wysokości 27 231 949, 55 zł, która zważywszy na treść art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. .PZP, miała cechy ceny rażąco niskiej. Wartość zamówienia powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona przed wszczęciem postępowania, określona została na poziomie cenowym wynoszącym 40 756 651, 27 zł, natomiast zaoferowana przez wykonawcę cena wyniosła 66,82% przedmiotowej kwoty, a więc była niższa o 33,18 %, co aktualizowało po stronie zamawiającego obowiązek wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. Brak było bowiem podstaw by przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozbieżność pomiędzy zaoferowaną ceną a wartością zamówienia ustaloną przed wszczęciem postępowania wynikała z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. Zamawiający skierował więc stosowne wezwanie do wykonawcy (...) sp. z o.o., zaktualizowało się zatem domniemanie, że oferowana cena jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Badając ofertę pod kątem wystąpienia ceny lub kosztu rażąco niskich, zamawiający weryfikuje zaoferowaną cenę lub koszt w kontekście wyjaśnień wykonawcy. Nie jest przy tym możliwe odrzucenie oferty jako zawierającej cenę lub koszt rażąco niski tylko i wyłącznie na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy prawo zamówień publicznych. Odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej ceny lub kosztu może bowiem nastąpić wyłącznie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ocenę czy cena lub koszt oferty są rażąco niskie i w konsekwencji czy wykonawca co do którego zaktualizowało się domniemanie rażąco niskiej ceny, obalenie domniemanie to skutecznie obalił.

Jeżeli wykonawca nie złoży wyjaśnień – przy czym za niezłożenie wyjaśnień w rozumieniu art. 224 ust. 6 p.z.p. należy również uznać złożenie wyjaśnień lakonicznych – lub złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie doprowadziły do obalenia tego domniemania, oferta podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy PZP ( Prawo Zamówień Publicznych pod redakcją Huberta Nowaka, Mateusza Winiarza, Urząd Zamówień Publicznych, wyd. II, Warszawa 2023, s. 722).Zwrócić należy jednak uwagę, że oferta, gdzie wyjaśnienia rażąco niskiej ceny złożone przez wykonawcę są niedostateczne, jego oferta nie podlega odrzuceniu jako ofert zawierająca rażąco niską cenę. Z uwagi na to, że złożone przez wykonawcę wyjaśnienia są niewystarczające, analiza czy cena oferty jest, czy też nie jest rażąco niska, jest bowiem niemożliwa. Co za tym idzie oferta taka nie może być odrzucona z uwagi na to, że zawiera rażąco niską cenę, a jedynie z uwagi na to, że wykonawca ceny tej nie wyjaśnił.

Wykonawca wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny zobowiązany jest wskazać co spowodowało obniżenie ceny, jak również podać jakie czynniki faktycznie wpłynęły na jej obniżenie. Udzielone wyjaśnienia mają bowiem potwierdzić, iż złożona oferta jest rzetelnie przygotowana, a cena prawidłowo oszacowana. Kiedy bowiem zaktualizuje się domniemanie, że cena wykonawcy jest rażąco niska to w takiej sytuacji jego rolą i obowiązkiem jest przedstawienie takich informacji i dowodów, które w ocenie zamawiającego będą wystarczające by domniemanie to uznać za obalone.

Z kolei kierowane przez zamawiającego wezwanie do wyjaśnień w trybie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy PZP powinno być precyzyjne, wskazywać elementy oferty budzące wątpliwości zamawiającego, tak aby wykonawca mógł się do nich odnieść i udzielić odpowiednich wyjaśnień.

W rozpoznawanej sprawie zamawiający poza przytoczeniem w treści wezwania do złożenia wyjaśnień zapisów ustawowych wskazał także kategorie kosztów, które w jego ocenie skorelowanej z przedmiotem zamówienia istotnie wpływają na ukształtowanie ceny ofertowej w prowadzonym postępowaniu. W wezwaniu do wyjaśnień wskazano kluczowe elementy i kluczowe kwestie, które powinny być przez wykonawcę uwzględnione. Nie było to zatem wezwanie ogólne jak wywodziła Izba oraz przeciwnik skargi, a wezwanie skonkretyzowane pod określone postępowanie wprost wskazujące elementy, których koszty budziły wątpliwości zamawiającego.

Należy zwrócić szczególną uwagę, iż nawet w sytuacji kiedy wezwanie do złożenia wyjaśnień ma charakter ogólny (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie), to wykonawca nie powinien tego traktować jako przyzwolenie na lakoniczne wyjaśniania, a raczej wykonawca, przygotowując odpowiedź na wezwania do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny, które ocenia jako dość ogólne winien przyjąć, że ma w tej sytuacji szerokie możliwości co do sposobu wyboru argumentacji służącej obronie swojej oferty, ma większą swobodę, ale przy jednoczesnym związaniu rygorem posługiwania się konkretnymi i precyzyjnymi danymi, które legły u podstaw konstruowania ceny.

Wbrew zatem stanowisku Izby, nie sposób uznać, aby celem wezwania było czysto formalne uzyskanie odpowiedzi na każde pytanie w takim wezwaniu zawarte. Istotą wyjaśnień jest bowiem złożenie przez wykonawcę takich wyjaśnień, takich odpowiedzi, takich dowodów w zakresie kwestii wskazywanych przez zamawiającego, które obalą domniemanie rażąco niskiej ceny wskazując okoliczności uzasadniające przyjęcie określonego poziomu ceny oferty. Okoliczność udzielenia odpowiedzi na wszystkie pytania zadane przez zamawiającego w wezwaniu nie może stanowić podstawy do uznania, iż wykonawca sprostał ciążącemu na nim obowiązkowi wykazania prawidłowości przyjętej ceny oferty. Argumentacja i dowody przedstawione przez zamawiającego powinny w sposób rzeczowy i przejrzysty wykazywać okoliczności, które miały wpływ na sposób sporządzenia kalkulacji. Sam fakt zaś przyjętego sposobu wynagrodzenia jako ryczałtowe nie zwalnia wykonawców od rzetelnego przygotowania kalkulacji. Nie sposób przyjąć, aby sam sposób określenia w danym postępowaniu ceny jako ryczałtowej, pozbawiał zamawiającego możliwości dokonania rzetelnej kontroli i weryfikacji czy możliwe jest wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów (art. 224 ust. 1 p.z.p.), a takie właśnie stanowisko zdaje się wyłaniać z rozważań Izby jak i argumentacji prezentowanej przez przeciwnika skargi. Wykonawca winien przedstawić taki zestaw informacji i dowodów, który pozwoli ocenić w jaki sposób zaoferowana cena została skonstruowana i dlaczego nie jest ona rażąco niska.

Nawet jeżeli wykonawcy nie są obowiązani do przedstawienia wraz z ofertą szczegółowego kosztorysu, a jedynie do wskazania ceny ryczałtowej, to i tak posiadają pewne dokumenty konieczne do ustalenia poziomu cenowego oferty i dysponują stosownymi informacjami dotyczącymi realizacji zamówienia, chociażby w zakresie ustaleń z podmiotami od których będą nabywać materiały, bądź z których usług będą korzystać. W innym wypadku należałoby przyjąć, że ich oferta została stworzona nierzetelnie i nie uwzględnia wszystkich aspektów zamówienia. W rezultacie wiele informacji dotyczących wyceny wykonania zamówienia zostaje ustalonych przy tworzeniu oferty, nawet jeśli w samym formularzu ofertowym wykonawcy nie są obowiązani tychże danych uwzględnić w sposób szczegółowy, a jedynie przez wskazanie ceny ryczałtowej. Rzetelność przygotowania oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia nakłada na wykonawców obowiązek dochowania należytej staranności już przy kalkulowaniu ceny oferty w oparciu o warunki i dyspozycje określone przez zamawiającego w SWZ, bez względu na finalny sposób przedstawienia ceny w ofercie. Wykonawca kalkulując cenę oferty powinien zatem zrobić to tak, by w sytuacji kiedy zamawiający zażąda wyjaśnień na podstawie art. 224 ust. 1 p.z.p. (co nie jest przecież sytuacja nadzwyczajną), móc w jasny i precyzyjny sposób przedstawić jak cena oferty została skalkulowana. Złożone przez wykonawcę wyjaśnienia mają konkretny cel, mają bowiem umożliwić zamawiającemu prześledzenie sposobu kalkulacji ceny oferty i jej elementów składowych, a następnie ocenę czy za tą cenę możliwe jest wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów.

Obowiązkiem wykonawcy jest więc dostarczenie wyczerpujących wyjaśnień, które w pierwszej kolejności powinny odnosić się do wątpliwości zamawiającego sformułowanych w wezwaniu. Jeśli wezwanie kierowane jest do wykonawcy, który złożył ofertę w postępowaniu o udzielenie zamówienia, którego przedmiotem są roboty budowlane i który został przez zamawiającego wezwany do złożenia wyjaśnień, obowiązkiem wykonawcy jest złożyć wyjaśnienia, w szczególności dotyczące zakresu, o którym mowa w art. 224 ust. 3 pkt 4 i 6 PZP . W przypadku gdy wezwanie dotyczy ceny oferty, wykonawca powinien odnieść się kompleksowo do zaoferowanej ceny. Zgodnie bowiem z ust. 5 komentowanego przepisu to wykonawca wszelkimi niezbędnymi środkami dostępnymi w danej sprawie i uzasadnionymi w konkretnym stanie faktycznym powinien wykazać zamawiającemu, że jego cena (lub koszt) nie jest rażąco niska, pomimo ziszczenia się określonych ustawowych przesłanek podejrzenia rażąco niskiej ceny w jego ofercie ( A. Matusiak [w:] M. Jaworska (red.), Prawo zamówień publicznych. Komentarz, wyd. 6, 2025, art. 224). Artykuł 224 ust. 5 ustawy p.z.p. ustanawia swoistą w zakresie procedury wyjaśnień rażąco niskiej ceny zasadę rozkładu ciężaru dowodu. Na etapie bowiem wezwania do wyjaśnień w trybie art. 224 ust. 1 lub ust. 2 ustawy p.z.p. obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy. Jest to jeden z niewielu przypadków, gdzie ustawa Prawo zamówień publicznych wprost określa rozkład ciężaru dowodu, jednoznacznie wskazując, że ciężar dowodu, że cena oferty nie jest rażąco niska spoczywa na wykonawcy.

Tym samym w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego prowadzonym przez Powiat T., które jest przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie, to na wykonawcy (...) sp. z o.o. spoczywał ( verba legis) obowiązek wykazania, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu.

Przechodząc do oceny wyjaśnień (...) sp. z o.o. należało uznać, iż zamawiający prawidłowo uznał je za nieprzekonujące, ogólnikowe, a tym samym wykonawca ten nie sprostał ciężarowi dowodu jaki na nim spoczywał na podstawie art. 224 ust. 5 p.z.p.

Analizując konstrukcję wyjaśnień wskazania wymaga, iż strony od 1 do 6 stanowią uzasadnienia do zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Dalej strony od 6 do 13 to kwestionowanie przez wykonawcę zasadności skierowania do niego wezwania. Za nieuprawnioną należało jednak uznać polemikę przeciwnika skargi z samym faktem wezwania wykonawcy (...) sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. Taka argumentacja winna zostać podniesiona w ramach kwestionowania czynności zamawiającego polegającej na samym wezwaniu wykonawcy do złożenia wyjaśnień, czego jednak przeciwnik skargi w ustawowym terminie na wniesienie odwołania od tej czynności zamawiającego nie uczynił. Dlatego też stanowisko w tym zakresie prezentowane zarówno w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny, jak i w ramach postępowania odwoławczego oraz postępowania skargowego należało pominąć, albowiem Sąd nie może nawet czynić rozważań co do zasadności, bądź nie, skierowania wezwania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu była bowiem czynność zamawiającego polegająca na ocenie złożonych przez (...) sp. z o.o. wyjaśnień, a nie na skierowaniu wezwania. Sam bowiem fakt skierowania wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny w trybie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. powoduje powstanie domniemania rażąco niskiej ceny i tym samym aktualizację po stronie wykonawcy ciężaru dowodu w zakresie obalenia tegoż domniemania.

Oczywiście oceny złożonych wyjaśnień zarówno zamawiający jak i kolejno Izba i Sąd Zamówień Publicznych winni dokonywać przez pryzmat wezwania skierowanego przez zamawiającego.

Wykonawca (...)sp. z o.o. wyjaśnia rażąco niskiej ceny zawarł na stronach od 13 do 22. W wyjaśnieniach wskazano: „ Wykonawca w swojej kalkulacji przyjął ofertę podmiotu udostępniającego zasoby i dołożył do niej marżę i koszty ogólne. Pozostałe roboty, nie uwzględnione w załączniku nr 5, a opisane m.in. w załączniku nr 11 do SWZ wykonawca zakłada, że wykona siłami własnymi i sprzętem własnym.” Wykonawca podał opisowo jak wygląda proces realizacji zamówień i organizacji przedsiębiorstwa, co może generować oszczędności, ale bez przełożenia na konkretne zamówienie i określone kwoty oszczędności w tym zakresie. Dla przykładu wykonawca wskazywał, że dysponuje potencjałem własnych maszyn budowlanych oraz pojazdów transportowych, których część zostanie skierowana do realizacji niniejszego zamówienia na różnych jego etapach, lecz nie wskazał oszczędności na jakim poziomie może generować posiadanie takich zasobów.

Kolejno, załączone do wyjaśnień oferty podwykonawcze opiewały na niecałe 70 % ceny ofertowej i są ogólnikowe. Pozostałe pond 30% ceny w zasadzie w ogóle nie zostało wyjaśnione poza powyższym stwierdzeniem, że stanowi to marżę i koszty ogólne.

Wskazania wymaga, iż podwykonawcy tworząc oferty dla (...) sp. z o.o. także musieli oprzeć się na bazowych cenach jednostkowych, tworzyli szczegółowe kalkulacje, których jednak nie przedłożono wraz z wyjaśnieniami. Przeciwnik skargi w celu należytego wykazania sposobu kalkulacji ceny był obowiązany takie dokumenty przedstawić, a argumentacja wskazująca, że podwykonawca ich nie dostarczył nie może stanowić usprawiedliwienia dla niepełnych wyjaśnień. To rolą wykonawcy składającego wyjaśnienia jest takie ułożenie stosunków ze swoimi potencjalnymi podwykonawcami, aby współpracowali oni z wykonawcą w ramach celu jakim jest uzyskanie zamówienia w tym poprzez wspieranie wykonawcy w składaniu wyjaśnień rażąco niskiej ceny jeżeli konieczność złożenia takich wyjaśnień zaistnieje. Zarówno w interesie wykonawcy jaki i pośrednio w interesie podwykonawcy jest, aby oferta wykonawcy nie została odrzucona z uwagi na brak dostatecznych wyjaśnień rażąco niskiej ceny (art. 224 ust. 6 p.z.p.), ewentualnie jako oferta zawierająca rażąco niska cenę (art. 226 ust. 1 pkt 8) p.z.p.), tak możliwy był wybór tej właśnie oferty jako najkorzystniejszej.

Ponadto w tej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie, żeby wykonawca sam rozbił te kalkulacje na ceny jednostkowe i przedstawił zamawiającemu właśnie po to, żeby zamawiający miał możliwość oceny i weryfikacji czy przyjęte ceny pozwalają na wykonanie przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów (art. 224 ust. 1 ustawy p.z.p.). Rzetelny wykonawca nie podchodzi do ofert podwykonawczych bezrefleksyjnie i dokonuje ich analizy przez pryzmat poszczególnych jej części składowych. W tej sprawie tego wszystkiego zabrakło.

Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący na sformułowane przez zamawiającego pytanie w tiret pierwszym z lit. c) wezwania, przeciwnik skargi udzielił następującej odpowiedzi (pomimo pierwotnego objęcia odpowiedzi ochroną jako tajemnica przedsiębiorstwa, przeciwnik skargi ujawnił ich treść w odwołaniu): „ Wartość uwzględniona w ofercie podwykonawcy (podmiotu udostępniającego zasoby), której Wykonawca nie jest w stanie wyciągnąć osobno, ponieważ oferta ma charakter ryczałtowy.” Porównanie pytania i udzielonej odpowiedzi pokazuje, że zamawiający nie uzyskał żądanych przez niego informacji. Nie poznał w tym przypadku wysokości kosztów związanych z mobilizacją sprzętu wodnego dobranego do ciężaru przenoszonych elementów przęsła. Odpowiedź udzielona przez przeciwnika skargi ogranicza się bowiem do ogólnego stwierdzenia, że koszt ten został ujęty w cenie ofertowej i powołania się na ofertę podwykonawcy, zamiast wskazania konkretnych kwot. Taka odpowiedź w żaden sposób nie wyjaśnia zaoferowanej ceny. Istotnie pytanie zamawiającego nie ograniczało się do tego, czy koszt związany z mobilizacją sprzętu wodnego był ujęty w cenie ofertowej, lecz ukierunkowane było przede wszystkim na ustalenie jaka jest wysokość tego kosztu i jak został on skalkulowany. Takiej zaś informacji przeciwnik skargi nie udzielił.

Uwypuklenia w tym miejscu wymaga, iż istotne jest, aby składane wyjaśnienia nie miały charakteru ogólnego. Celem składanych wyjaśnień jest bowiem stworzenie podstaw do stwierdzenia, że podejrzenie dotyczące rażąco niskiej ceny oferty było nieuzasadnione. Na konieczność przedstawienia szczegółowych wyjaśnień dodatkowo wskazuje fakt, iż wykonawca zobowiązany jest nie tylko do sformułowania twierdzeń dotyczących ceny lub kosztu oferty, ale również do przedstawienia dowodów na ich poparcie, tak aby na ich podstawie zamawiający mógł zweryfikować złożone wyjaśnienia. Prawo zamówień publicznych nie określa katalogu dowodów, które wykonawca zobowiązany jest złożyć zamawiającemu w celu uzasadnienia racjonalności i rynkowej wyceny swojej oferty. Oznacza to więc, że każdy dowód, który w ocenie wykonawcy potwierdza stanowisko prezentowane w wyjaśnieniach, może okazać się przydatny i pomocny zamawiającemu przy dokonywanej ocenie ( wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 19 marca 2024 roku, sygn. akt XXIII Zs 15/24).

Na podstawie przedstawionych wyjaśnień zamawiający nie był w stanie zweryfikować sposobu kalkulacji ceny, aby móc dokonać oceny czy przedstawiona w ofercie cena nie jest rażąco niska. Tym samym brak możliwości w ogóle przystąpienia do takiej oceny spowodował, że zasadnym było zastosowanie art. 224 ust. 6 ustawy p.z.p. i odrzucenie oferty wykonawcy (...) sp. z o.o. jako oferty z rażąco niską ceną, gdyż złożone przez niego wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż wezwanie do wyjaśnień stanowi środek do celu jakim jest uzyskanie wyjaśnień, które pozwolą na weryfikację czy zaoferowana cena jest realistyczna, czyli taka za którą jest możliwe wykonanie zamówienia w należyty sposób i która nie wskazuje na zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów własnych wykonawcy.

Podsumowując, wskazania wymaga, iż skoro w przedmiotowej sprawie zaistniało domniemanie rażąco niskiej ceny, skoro zamawiający wezwał wykonawcę do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny to wykonawca w swoim dobrze pojętym interesie powinien w taki sposób sformułować wyjaśnienia by przekonać zamawiającego, że cena nie jest rażąco niska. W przedłożonych przez (...) sp. z o.o. wyjaśnieniach brak było wskazania podstaw ustalenia poszczególnych elementów składających się na finalnie przedstawioną cenę ryczałtową. Zamawiający zaś odrzucając ofertę zrobił słusznie. W ocenie Sądu Okręgowego wyjaśnienia złożone przez wykonawcę nie były wystarczające, aby zamawiający mógł poddać kontroli zaproponowaną przez wykonawcę cenę.

Dodatkowo wskazania wymaga, iż za trafne należało uznać stanowisko przeciwnika skargi wskazujące na to, że zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia oferty (...) sp. z o.o. nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej nierzetelnego wyjaśnienia kosztów pracy lub zabezpieczenia społecznego. Także zarzuty odwołania nie odnosiły się do tejże kwestii, jako korzystnej dla przeciwnika skargi. Tym samym kwestia ta nie mogła być przedmiotem orzekania w ramach postępowania odwoławczego jak i skargowego.

Zarówno bowiem Krajowa Izba Odwoławcza nie może orzekać co do zarzutów, które nie były zawarte w odwołaniu, jak i Sąd Zamówień Publicznych nie może orzekać co do zarzutów, które nie były przedmiotem odwołania (art. 555 ustawy PZP oraz art. 583 ustawy PZP). Dodatkowo w postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi nie można rozszerzyć żądania odwołania ani występować z nowymi żądaniami (art. 582 ustawy PZP).

Powyższe przepisy Ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią wyraz konsekwencji ustawodawcy, aby organy orzecznicze (Krajowa Izba Odwoławcza i Sąd Okręgowy – Sąd Zamówień Publicznych) orzekały wyłącznie w zakresie zarzutów, które sformułowane zostały pierwotnie w odwołaniu. Treść zarzutów należy odczytywać łącznie z uzasadnieniem faktycznym i twierdzeniami odwołania.

Wobec powyższego zarzut nr 2 lit. a przedstawiony w skardze tj. zarzut naruszenia art. 542 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 552 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) ustawy PZP w zw. z art. 224 ust. 4-6 ustawy PZP i art. 224 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy PZP oraz art. 537 pkt 1 ustawy PZP poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że przeciwnik skargi w sposób należyty obalił domniemanie rażąco niskiej ceny, gdyż wyjaśnił, że złożona przez niego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, pomimo, że przeciwnik skargi nie wyjaśnił ceny oferty i nie przedstawił w tym względzie żadnych dowodów w zakresie dotyczącym zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy i zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, a jego wyjaśnienia w ww. zakresie ograniczają się do ogólnych twierdzeń – należało uznać za wykraczający poza zarzuty zawarte w odwołaniu. Tym samym zarzut ten nie podlegał rozpoznaniu w toku postępowania skargowego.

W tym miejscu wskazania jeszcze wymaga, iż przedstawianie przez przeciwnika skargi stanowiska o zaniechaniu wezwania przez zamawiającego innych wykonawców do wyjaśnień rażąco niskiej ceny na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. nie miało wpływu na ocenę czynności zamawiającego zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Ponadto jeżeli z tym zaniechaniem zamawiającego przeciwnik skargi nie zgadzał się to winien złożyć w ustawowym terminie odwołanie w tym zakresie, aby móc kwestionować ten aspekt.

W świetle przytoczonych ustaleń i wniosków, Sąd Okręgowy uznał zarzuty podniesione przez skarżącego w przeważającej mierze za trafne i należycie uargumentowane, co na podstawie art. 588 ust. 2 ustawy PZP musiało skutkować uwzględnieniem skargi i zmianą zaskarżonego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej w punkcie pierwszym i oddaleniem odwołania ( punkt I wyroku).

Wskazania w tym miejscu wymaga, iż pokrzywdzenie orzeczeniem ( gravamen) zachodzi, gdy zaskarżone orzeczenie jest obiektywnie w sensie prawnym niekorzystne dla skarżącego, gdyż z punktu widzenia jego skutków związanych z prawomocnością materialną skarżący nie uzyskał takiej ochrony prawnej, którą zamierzał osiągnąć przez procesowo odpowiednie zachowanie w postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia, a w razie jego braku zaskarżone orzeczenie per se wywołuje takie skutki. Gravamen, będąc warunkiem istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu orzeczenia, jest przesłanką dopuszczalności środka zaskarżenia, chyba że interes publiczny wymaga merytorycznego rozpoznania tego środka ( uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów - zasada prawna z dnia 15 maja 2014 roku, sygn. akt III CZP 88/13).

W ocenie Sądu Okręgowego skarżący nie miał gravamen w zakresie zaskarżenia orzeczenia o kosztach postępowania odwoławczego, a zatem co do punktu drugiego oraz trzeciego wyroki Krajowej Izby Odwoławczej, albowiem to rozstrzygnięcie dotyczyło zamawiającego oraz odwołującego (...) sp. z o.o., natomiast nie odnosiło się do skarżącego (...) sp. z o.o. Zamawiający sam nie złożył skargi jeśli chodzi o koszty postępowania odwoławczego, jak również w swoim piśmie procesowym nie domagał się ażeby orzec o kosztach postępowania odwoławczego w jakikolwiek sposób na jego korzyść. Nie ma także podstaw do orzeczenia o tejże kwestii z urzędu.

Wobec powyższego Sąd Zamówień Publicznych na podstawie art. 584 ustawy PZP orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku odrzucając skargę w zakresie punktów drugiego i trzeciego wyroku Krajowej Izby Odwoławczej.

Sąd Okręgowy o kosztach postępowania skargowego orzekł stosownie do treści art. 589 ust. 1 ustawy PZP statuującego zasadę odpowiedzialności za wynik sporu i tym samym obciążył przeciwnika skargi (...) sp. z o.o. kosztami postępowania w całości jako stronę przegrywającą.

Koszty postępowania wywołanego wniesieniem skargi poniesione przez skarżącego (...) sp. z o.o. sprowadzają się do wynagrodzenia reprezentującego go radcy prawnego w kwocie 3 600 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 2a pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 w zw. z pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1154) oraz opłaty od skargi w kwocie 60 000 zł. Wysokość opłaty od skargi została ustalona na podstawie art. 34 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1228 z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r., poz. 2437) czyli jako opłata stała w wysokości trzykrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Wpis wnoszony w postępowaniu o udzielenie zamówienia na roboty budowlane o wartości równej progom unijnym, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy p.z.p. lub przekraczającej te progi wynosi 20 000 zł, zatem opłata od skargi w przedmiotowej sprawie wyniosła 60 000 zł. Łącznie dało to kwotę kosztów postępowania skargowego 63 617 zł po stronie skarżącego.

W konsekwencji Sąd Okręgowy zasądził od (...) sp. z o.o. w B. na rzecz (...) sp. z o.o. w P. 63 617 zł tytułem kosztów postępowania skargowego ( punkt III wyroku).

Mając powyższe na względzie Sąd Zamówień Publicznych orzekł jak w sentencji wyroku.

SSO Alicja Dziekańska SSO Andrzej Sobieszczański SSO Monika Skalska